一直頗受外界關(guān)注的土壤立法有了新進(jìn)展。近日，環(huán)保部生態(tài)司召開土壤修復(fù)企業(yè)座談會(huì)，為土壤環(huán)境保護(hù)法起草工作征求意見。

環(huán)保部生態(tài)司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，環(huán)保部會(huì)同多部門成立了土壤環(huán)境保護(hù)法規(guī)起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組和相應(yīng)的專家組，已經(jīng)形成法律草案征求意見稿。下一步將加強(qiáng)土壤立法實(shí)地調(diào)研，積極完善法律草案，有序推進(jìn)土壤立法工作。

全國污染土壤占16.1%

繼大氣和水體污染后，土壤污染愈來愈成為突出的環(huán)境問題。我國到底有多少被污染的土壤? 2014年4月17日，環(huán)保部和國土資源部發(fā)布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率(土壤超標(biāo)點(diǎn)位的數(shù)量占調(diào)查點(diǎn)位總數(shù)量的比例)為16.1%。其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

其中糧食主產(chǎn)區(qū)土壤污染嚴(yán)重。這當(dāng)中，南方土壤污染重于北方，長三角、珠三角、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大。鎘、汞、砷、鉛4種無機(jī)污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢(shì)。

中科院南京土壤研究所副研究員宋靜表示，造成我國土壤污染的幾個(gè)主要因素依次為：工業(yè)源(如廢水、廢渣、廢氣等三廢環(huán)境排放)、農(nóng)業(yè)源(如污水灌溉、污泥農(nóng)用、農(nóng)藥和化肥等過量施用)、生活源(如垃圾)和自然源(主要是地質(zhì)構(gòu)造背景)。

宋靜表示，污染物進(jìn)入土壤會(huì)發(fā)生吸附、沉淀、淋溶、微生物降解、轉(zhuǎn)化等過程，使得土壤對(duì)污染物有一定的自凈能力。但若外源污染物的輸入超過了土壤的自凈能力，則污染物就會(huì)在土壤中積累。這當(dāng)中，重金屬不能降解，但其有效性會(huì)隨時(shí)間而下降，稱為老化過程。此外，有的有機(jī)污染物容易降解，但也有很多有機(jī)污染物很難降解，半衰期可達(dá)幾十年甚至數(shù)百年，這類污染物稱為持久性有機(jī)污染物。

我國土壤污染類型包括農(nóng)業(yè)耕地污染、城市棕色地塊污染以及礦區(qū)土壤污染。專家分析認(rèn)為，糧食重金屬超標(biāo)的主要原因有： 一是土壤中鎘等重金屬本底值高。二是礦山開采、金屬冶煉和含重金屬的工業(yè)廢水、廢渣排放造成了土壤污染。三是由于土壤酸化。另外，一些水稻品種，本身具有較高鎘的富集特性。

此外，據(jù)環(huán)保部5月公開的《污染場地修復(fù)技術(shù)應(yīng)用指南》(征求意見稿)編制說明透露,全國不同類型的數(shù)萬家企業(yè)，將在未來幾年內(nèi)實(shí)施搬遷，涉及的污染土地面積十分驚人。

“20世紀(jì)90年代以來,我國較發(fā)達(dá)城市首先出現(xiàn)了大規(guī)模的污染企業(yè)關(guān)閉或搬遷的現(xiàn)象,并日益擴(kuò)散到中小城市,目前城市中心區(qū)的污染企業(yè)搬遷已達(dá)到高峰期。”編制說明表示,由于城市中心區(qū)的企業(yè)多數(shù)建廠時(shí)間早,部分企業(yè)當(dāng)時(shí)甚至未裝備環(huán)保設(shè)施,因而經(jīng)過多年的生產(chǎn)活動(dòng),企業(yè)關(guān)閉或搬遷后遺留的場地在再開發(fā)利用時(shí)存在較大的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。

治理資金缺口巨大

第二次全國土地調(diào)查結(jié)果顯示，我國已有333.33萬公頃耕地因遭受污染而不宜耕種。目前，我國約有1600萬公頃農(nóng)業(yè)耕地遭受農(nóng)藥污染，污水灌溉耕地216.7萬公頃。耕地土壤污染修復(fù)所需資金數(shù)額巨大，僅對(duì)受重金屬污染的農(nóng)業(yè)耕地而言，即使采取土壤修復(fù)成本最低的植物修復(fù)法，每公頃的修復(fù)成本也將達(dá)到30萬元，耕地修復(fù)所需資金總額將高達(dá)6萬億元。

城市棕色地塊至少有30萬塊，治理棕色地塊所需資金數(shù)額巨大，可能達(dá)到幾十萬億元。此外，目前我國廢棄礦山的復(fù)墾率僅達(dá)10%，需要土壤修復(fù)的廢棄礦山面積約150多萬公頃。

依據(jù)最保守的測算，每公頃治理資金最低需要9萬元，則資金需求為1400多億元。根據(jù)《全國土壤環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間用于全國污染土壤修復(fù)的中央財(cái)政資金為300億元，支持范圍包括受耕地污染、城市棕色地塊及工礦區(qū)污染場地。300億元對(duì)于我國治理土壤污染所需的將近幾十萬億資金來說只是杯水車薪，我國土壤修復(fù)存在巨大資金缺口。

而資金缺口一般都由政府“買單”。“污染者付費(fèi)”原則是土壤修復(fù)應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則。對(duì)于我國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中造成的大量棕色地塊修復(fù)問題，2012年，環(huán)保部、工業(yè)和信息化部、國土資源部、住建部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》，規(guī)定未經(jīng)治理修復(fù)或者治理修復(fù)不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，不得用于居民住宅、學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老場所等項(xiàng)目開發(fā)。被污染場地未經(jīng)治理修復(fù)的，禁止再次進(jìn)行開發(fā)利用，禁止開工建設(shè)與治理修復(fù)無關(guān)的任何項(xiàng)目。

基于土壤污染責(zé)任人的特殊性和土壤污染自身長期性和潛伏性的特點(diǎn)，污染者付費(fèi)原則在進(jìn)行土壤修復(fù)時(shí)會(huì)出現(xiàn)部分失靈。政府性資金則成為了土壤修復(fù)問題的必要補(bǔ)充。

首先，2012年前的土地交易，均未明確土壤污染修復(fù)所需費(fèi)用應(yīng)由污染企業(yè)承擔(dān)或是其土地價(jià)值的一部分。對(duì)于城市遺留的這部分棕色地塊而言，歷史上的先前土地所有企業(yè)早已關(guān)閉或改制，無法運(yùn)用“污染者付費(fèi)”原則追討修復(fù)資金。這時(shí)就需要政府出資介入土壤修復(fù)工作。

其次，我國現(xiàn)在仍然缺乏對(duì)土壤污染賠償?shù)膯栘?zé)機(jī)制，沒有相關(guān)法律對(duì)土壤污染賠償做出具體規(guī)定。如北京市宋家莊地鐵土壤污染導(dǎo)致工人中毒事件，土壤污染所造成的人員傷害和土壤修復(fù)成本由北京市政府承擔(dān)。

最后，土壤修復(fù)所需資金巨大，很多污染責(zé)任企業(yè)不具有足夠的資金能力來支付土壤修復(fù)費(fèi)用。即使企業(yè)破產(chǎn)，也無法支付土壤修復(fù)費(fèi)用，這就無法保證土壤修復(fù)的及時(shí)性。土壤修復(fù)工作會(huì)因資金欠缺而停止，這時(shí)需要政府性資金的介入來完成土壤修復(fù)和污染危害賠償工作。

防治法規(guī)亟須建立

中國環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟秘書長高勝達(dá)也指出，應(yīng)從企業(yè)生產(chǎn)階段就開始控制土壤和地下水污染，建立完善監(jiān)測、調(diào)查和考核制度，推動(dòng)清潔生產(chǎn)，預(yù)先防治污染。土壤污染帶來的健康風(fēng)險(xiǎn)是長期的，我國目前并未對(duì)土壤污染建立監(jiān)測機(jī)制，而生產(chǎn)和再開發(fā)過程中已出現(xiàn)各類環(huán)境事件。

高勝達(dá)認(rèn)為，目前我國缺乏強(qiáng)制性的法律規(guī)定責(zé)任方需為污染土地調(diào)查修復(fù)，而我國各地因環(huán)保部門工作力度不同也存在控制程度差異，北京、重慶、上海、江蘇、浙江、武漢等省市相對(duì)要求嚴(yán)格，管理到位。但也有其他不少地方重視不夠，存在著污染土地未做調(diào)查和修復(fù)就進(jìn)行開發(fā)的情況。

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)志愿律師張雪莉表示，我國關(guān)于土壤污染和防治的法律法規(guī)，關(guān)于控制和消除土壤污染的來源和控制和消除工業(yè)“三廢”排放的主要法律有《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《水污染防治法》。

同時(shí)我國環(huán)境保護(hù)法在提出“防治土壤污染”、“推廣植物病蟲害的綜合防治”，規(guī)定要“合理使用化肥、農(nóng)藥”。這是環(huán)境保護(hù)基本法中原則的規(guī)定。較為具體的規(guī)定見于國家頒發(fā)的許多單行法規(guī)之中。這些法規(guī)有《關(guān)于嚴(yán)防農(nóng)藥中毒的聯(lián)合通知》《有機(jī)磷劇毒農(nóng)藥安全使用規(guī)程》《劇毒農(nóng)藥安全使用注意事項(xiàng)》《農(nóng)藥安全使用規(guī)定》《農(nóng)藥登記規(guī)定》《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)(試行)》等。

但我國沒有形成有效的土壤污染綜合防治體系,包括法律法規(guī)與管理體系、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測監(jiān)控體系、土壤修復(fù)技術(shù)體系等。

編制說明稱,我國工業(yè)場地污染的管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及修復(fù)方面的工作才剛剛起步,對(duì)于修復(fù)過程中的技術(shù)選擇尚缺少規(guī)范和指導(dǎo)文件,選用不適當(dāng)?shù)男迯?fù)技術(shù)不僅達(dá)不到修復(fù)目標(biāo),更有可能造成二次污染,對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生更大的危害。

高勝達(dá)表示，目前，場地環(huán)境質(zhì)量調(diào)查評(píng)估和修復(fù)存在于搬遷和再開發(fā)，但這并不能解決“今天的生產(chǎn)場地成為明天的污染場地”的問題。據(jù)此,環(huán)保部認(rèn)為,目前我國亟須建立一套適合我國國情的土壤污染防治法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系。

環(huán)保部生態(tài)司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此次環(huán)保部牽頭的土壤立法進(jìn)展順利，希望能早日出臺(tái)，畢竟土壤污染防治“越早越好”。