編者按
　　我國流域跨界環境糾紛問題多年來一直很嚴重，不但引發上下游、流域兩岸矛盾，而且影響經濟發展和社會穩定，成為亟待解決的現實問題。近年來，環境保護部華東環境保護督查中心協調處置了多起跨界環境糾紛事件，在跨界環境糾紛處理方面積累了一些經驗，發現了一些問題，并提出了相關建議，希望相關領域有所借鑒。

　　在環境保護部的正確領導下，在地方政府及環保等部門的支持配合下，華東環境保護督查中心(以下簡稱華東督查中心)近年來成功協調處置了多起流域跨界生態破壞、環境污染糾紛事件。協調工作有利地促進了糾紛案件問題的解決，促進了地方政府對環境法律法規和標準的執行。但是，在協調處置跨界環境糾紛事件過程中，仍存在一些制約糾紛問題解決的因素，影響解決糾紛問題常效機制的建立，并直接影響跨界流域行政單元區域內和區域間的協調發展。

　　協調處置流域跨界環境糾紛要把握關鍵環節
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　　一是搞清事實。通過多種方式了解和掌握流域跨界生態破壞、環境污染問題現狀、原因、危害程度等基本信息；二是分清責任。分清引發流域跨界環境糾紛事件相關政府未能有效履行的環境保護責任。三是依法協調。組織召開相關政府及部門參加的協調會，正式提出協調的有關要求。

　　流域跨界環境糾紛事件問題成因復雜，形式繁多，涉及面廣，上下游存在利益沖突。引發流域跨界環境糾紛事件的直接原因有:一是突發環境事件；二是長期排污蓄積導致總量超標；三是枯水期等水資源量大幅減少導致水環境惡化；四是上下游跨界斷面水質目標不一致形成的糾紛。更深層次的原因有:流域產業結構、布局不符合流域主體功能區定位要求；流域各行政單元污染自己、污染別人、又被別人污染情況突出，環境質量達不到功能區標準。協調處置跨界環境糾紛事件時要明確，政府整改的最終目標是實現跨界流域行政單元內、單元間產業結構與布局符合主體功能區定位，排污總量滿足水環境質量達標要求。

　　近年來，華東督查中心協調處置的代表性環境糾紛案件有蘇浙皖太極洞風景名勝區環境污染與生態破環事件，蘇魯郯城、新沂污染事件，浙滬平湖、金山黃姑塘水污染事件，蘇浙吳江、嘉善太浦河飲用水水源事件等。在協調處置跨界環境糾紛事件中，如何通過協調促進跨界地方政府建立預防跨界環境糾紛發生的常效機制至關重要。

　　在具體協調工作中，我們始終注意把握以下3個關鍵環節:

　　一是搞清事實。通過聽取匯報、現場調查等多種方式了解和掌握流域跨界生態破壞、環境污染問題現狀、原因、危害程度等基本信息。

　　二是分清責任。分清引發流域跨界環境糾紛事件相關政府未能有效履行的環境保護責任。

　　三是依法協調。在搞清事實、分清責任的基礎上，組織召開相關政府及部門參加的解決流域跨界問題的協調會，指明跨界環境糾紛問題及相關政府未能有效履行的責任，正式提出協調的有關要求。協調要求通常從提高認識、明確目標、整改問題、建立機制等方面提出。相關行政單元政府依據協調要求，應依法履行的責任、完成整改的目標、時限、機制建立等進行表態。

　　制約流域跨界環境糾紛處置的主要問題
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　　一是水環境功能區域及評價問題；二是流域主體功能區定位問題；三是水資源跨行政單元分配問題；四是部門協調面臨的主要問題。

　　筆者在協調處置流域跨界環境糾紛過程中，發現存在以下問題:水環境功能區劃分及評價問題一是劃分主體不一致。目前，省級人民政府均有權批復省轄區水環境功能區，跨界流域水環境功能區可由相鄰省級政府分別劃分、批復。

　　二是劃分標準分類不統一。跨界省級人民政府批復的水環境功能區中，上游政府批復的出境斷面、下游政府批復的入境斷面水質標準分類不統一。劃分標準分類不統一導致上下游政府的責任和義務不明晰，跨省界流域環境糾紛協調失去了必要的前提和基礎。如浙江(杭州市)、安徽(黃山市)兩省同屬新安江流域，上游安徽省政府批復的出境斷面水質為Ⅲ類，而下游的浙江省政府批復的入境斷面為Ⅱ類。安徽、浙江兩省流域跨界水環境標準分類問題、流域發展與保護問題曾被列為全國人大重點督辦的議案。華東督查中心曾協調處理福建省龍巖市與廣東省梅州市象洞河的跨界水污染糾紛事件，在交界地區，下游的廣東省政府劃定的入境斷面水環境功能標準為Ⅱ類水體，而上游的福建省政府劃定的出境斷面水環境功能標準為Ⅲ類水體。

　　三是劃分水域功能相分離。跨界省級人民政府批復的水環境功能區中，由于劃定標準分類不統一，直接導致水域環境功能和保護目標相分離，跨界區域水域功能與達標功能類別標準不對應。

　　四是評價指標有局限。國家重點流域考核跨界斷面水質指標僅有高錳酸鹽指數(或COD)、氨氮兩項，而國家地表水環境質量標準(GB3838－2002)評價指標有24項(如涉及集中式生活飲用水地表水源地，則評價指標為109項)。僅兩項評價指標不足以反映跨界流域斷面水環境質量全面達標情況，難以全面明確上下游行政單元污染控制的責任與義務，更難以評價和保障相鄰下游行政單元的飲用水水源地水質達標。

　　流域主體功能區定位問題一是流域主體功能區尚未全面劃定。2007年國務院下發關于編制全國主體功能區規劃的意見(國發［2007］21號)，明確國家主體功能區規劃在2007年12月報國務院審議；明確省級主體功能區規劃在2008年11月報省級人民政府審議。目前全國主體功能區規劃于2010年6月12日由國務院常務會議審議通過，省級主體功能區規劃大多還在編制之中。由于水域污染大多源于陸域，流域所在行政單元主體功能區確定對流域尤其是對跨界流域生態安全至關重要。主體功能區確定有助于從產業結構、布局本源上解決跨界環境污染和生態破壞問題。

　　二是流域跨界區域現狀主體功能區定位不一致。如常見上游行政單元跨界區域現狀功能區定位為重點開發區，建立經濟發展園區；而下游行政單元相鄰水域現狀功能區卻常定位為集中式生活飲用水地表水源地等限制開發或禁止開發區。