待除的痼疾

　　基層環保困難重重、“環保部門立法雖多，但是管用的不多”等環保痼疾，仍待解決。

　　時至今日，一些地方的基層環保部門在夾縫中生存的現狀依然沒有改變。用蔣高明的話概括，是基層環保在GDP面前是“胳膊擰不過大腿”。

　　具體分析，其一，基層環保局既要治理污染，還要遵從地方領導意愿確保財政稅收，身陷“兩難”境地。中國縣這一級的環保局長是最難干的。雖然業務上受上級環保部門主管，但環保局長職務卻是所在地任命的。這樣在工作中，縣環保局長自然多照地方領導的意志辦事。地方領導雖然也要環境，但是他們中一些人更想要的是GDP，是鈔票，是政績。

　　其二，面對農民的質疑，縣環保局只有忍聲吞氣。發生重大污染事件后，老百姓自然上訪到環保局。如果環保局去關企業的門，那么主要行政領導可能就要摘環保局長的“烏紗帽”；如果環保局替企業說話，那么受害老百姓就砸環保局的“牌子”。

　　其三，在執法過程中，不僅缺乏兄弟部門的密切配合，相鄰縣市的環保部門之間也缺乏配合。

　　其四，排污收費是地方環保局的主要收入來源的尷尬，一直沒有改變。

　　其五，違法成本低，守法成本高，基層環保局防不勝防。企業污染能夠賺錢，不污染賺錢少或者賠錢，這更是中國基層環保局長感到最困惑的地方。當前，不少制造企業在無法依靠技術進步降低能耗、降低成本，只能朝兩個方面挖潛：一是工資，二是環保。有些企業為降低成本，減少人力、物力支出，置法律而不顧，直接將未經處理的污水對外排放。以水泥和紡織業為例，要達到起碼的環保要求，每噸水泥需增加8元成本，占水泥出廠價的5%；紡織業排放的廢水，如要處理，則每噸需花費1.2～1.8元，增加生產成本5%。企業如果沒有這么高的利潤率，只能在環保上打游擊。要么不建任何污染處理設施，要么建了以后當擺設，白天將污水存放到預處理池里，晚上趁沒人的時候“盡情”排放，從而節省一大筆成本。

　　環保執法上的“兩高一低”，即“守法成本高、執法成本高、違法成本低”，助長了上述傾向。環保部門為取證一件違法偷排事件，可能要耗費50萬元，而最終落到違法企業頭上的罰款，只有區區5萬元。

　　面對如此窘境，蔣高明建議，環保需要垂直管理，環保官員需要上級任命而不是由地方任命；要賦予基層環保局執法的權力，加強執法力度；尤其要賦予環保部門拆除、查封污染源的強制權力。為早日還祖國青山綠水，建設生態文明社會，必須扭轉全國基層環境保護局的被動工作局面。

　　而在環境立法方面，環保部環境與經濟政策研究中心李萱分析，2008年，國務院發表“中國法治建設白皮書”，總結了當前中國環境立法狀況：制定了《環境保護法》《環境影響評價法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》和《放射性污染防治法》等9部環境保護方面的法律，以及《可再生能源法》《水法》《礦產資源法》和《清潔生產促進法》等17部資源節約和保護方面的法律；出臺了與環境和資源保護相關的行政法規50余件。

　　但是，與環境立法的迅速進展不相匹配的是，環境法律法規的實施狀況正在遭遇越來越多的詬病。一方面，耗費大量人力物力的環境立法數量迅速增長；另一方面，制定出來的環境法律法規卻似乎并不怎么管用。環境保護部副部長潘岳坦承：“環保部門立法雖多，但是管用的不多。”不斷出臺的環境法律法規并未對環境保護與污染防治產生預期效果，環境立法面臨著一個像西西弗斯推動巨石上山一樣的困境。

　　李萱指出，此前，環境立法面臨的主要是環境保護與經濟建設之爭。今后，環境立法的主要難題是既得利益的博弈，是利益集團的經濟利益與公眾權利、個體權利之爭，這也是當前環境立法的關鍵所在。在利益博弈的新時期，環境立法的重點在于法律與政策之間進行良好溝通，調整合法行為之間的經濟利益關系，調整環境違法行為之間的法律利益關系。