本報(bào)自環(huán)保部獲悉，環(huán)境保護(hù)“十二五”發(fā)展規(guī)劃很可能在年內(nèi)拿出草稿，并在2011年的“兩會(huì)”上進(jìn)行討論，最早有望在2012年實(shí)施。 

　　環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢曾提出，環(huán)保部2010年上半年要明確目標(biāo)指標(biāo)、重大工程和項(xiàng)目、重大改革和政策舉措，形成規(guī)劃框架。

　　對(duì)于是否在今年5、6月份能夠整合出臺(tái)總體的環(huán)保規(guī)劃，消息人士認(rèn)為“沒(méi)有那么快”。

　　而目前的總體污染控制政策已經(jīng)基本明朗，“十二五”將延續(xù)“十一五”的總量控制原則。4月2日，中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)吳舜澤公開(kāi)表示，“十二五”期間國(guó)家環(huán)境保護(hù)的基本思路將以總量控制，質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范作為三大著力點(diǎn)。他同時(shí)明確表示，在“十二五”期間，除二氧化硫 (SO2)和化學(xué)需氧量(COD)外，氨氮(NH3-N)和氮氧化物(NOX)也將納入總量控制。

　　總量控制與增量計(jì)算

　　首先是環(huán)保部各個(gè)司局拿出自己部門(mén)的“十二五”規(guī)劃，例如總量控制、產(chǎn)業(yè)、人才規(guī)劃等等，然后統(tǒng)一報(bào)環(huán)保部規(guī)財(cái)司，再制定整體的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，同時(shí)還要融合到國(guó)家的大“十二五”規(guī)劃中，要按照中央的部署來(lái)定，而且還要經(jīng)過(guò)不斷的修改和討論。該接近環(huán)保部人士透露，“這是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程。”

　　3月下旬，環(huán)保部污染排放總量司司長(zhǎng)趙華林在一個(gè)內(nèi)部會(huì)議上對(duì)“十一五”減排計(jì)劃進(jìn)行了詳解。當(dāng)時(shí)，他表示，“十二五”規(guī)劃將延續(xù)上階段政策和方法，并將增加兩項(xiàng)主要污染物減排指標(biāo)，“一個(gè)是水里的氮氧化物，另外一個(gè)是空氣污染中的氨氮。”

　　“主要靠的就是非常有效的減排方略和總量控制。”趙華林說(shuō)，“減排方略堅(jiān)持三大原則，淡化基數(shù)、算清增量以及核實(shí)減量。”

　　一位接近環(huán)保部人士介紹，2005年，國(guó)家剛提出減排計(jì)劃的時(shí)候，地方的環(huán)保局并沒(méi)有把減排放在眼里，原因在于地方環(huán)保部門(mén)采用自統(tǒng)自報(bào)的方式對(duì)每一年的污染數(shù)據(jù)進(jìn)行上報(bào)。

　　趙華林舉了一個(gè)例子說(shuō)明了這種管理制度的嚴(yán)重缺陷，他曾在基層調(diào)研，向幾個(gè)環(huán)保局的處長(zhǎng)問(wèn)詢(xún)減排任務(wù)是否能夠?qū)崿F(xiàn)。“我認(rèn)為減排10%非常難的，人家卻說(shuō)讓我放心，20%都能完成。他們是這么解釋的，‘九五’、‘十五’都搞總量控制，搞完了以后上了一堆污染企業(yè)，我們也完成了啊。你說(shuō)多少，我們就報(bào)多少。”

　　正因?yàn)樵瓉?lái)的統(tǒng)計(jì)體制問(wèn)題，導(dǎo)致了環(huán)保部無(wú)法核實(shí)和統(tǒng)計(jì)2005年污染基數(shù)，環(huán)保部便采取了淡化基數(shù)的原則，根據(jù)地方上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行核算，并逐一分配到各省。

　　到2006年，環(huán)保部開(kāi)始采用增量計(jì)算的方式對(duì)地方的減排指標(biāo)進(jìn)行審核，放棄了傳統(tǒng)的地方主動(dòng)上報(bào)的模式。

　　這一方法是根據(jù)當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)量，以城市化率和工業(yè)化率作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算。具體過(guò)程是，將各地的數(shù)據(jù)統(tǒng)一，COD(化學(xué)需氧量)測(cè)算采取強(qiáng)度法，用GDP增長(zhǎng)量乘以COD排放強(qiáng)度，二氧化硫則是測(cè)算燃煤量中硫含量的數(shù)值，這樣就能準(zhǔn)確測(cè)算出該地區(qū)今年較上一年污染物排放的增加量。

　　環(huán)保部采取這樣的核查制度非常有效。數(shù)據(jù)顯示，“十一五”后三年，全國(guó)投建污水處理廠比過(guò)去50年增加了一倍，脫硫設(shè)施則是10倍。

　　單一行政向市場(chǎng)過(guò)渡

　　環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心副主任原慶丹表示，環(huán)保部從2007年就開(kāi)始了環(huán)保管理市場(chǎng)策略的研究，“‘十二五’除了延續(xù)‘十一五’的政策外，還將加入一些新的方法，比如減排交易、綠色信貸、稅費(fèi)補(bǔ)助、環(huán)境保險(xiǎn)等，并進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)污染物基數(shù)的控制。重點(diǎn)將把調(diào)控手段從單一的行政命令轉(zhuǎn)向市場(chǎng)調(diào)節(jié)，這樣對(duì)減排的效果會(huì)更好。”

　　環(huán)保部政策法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛認(rèn)為，雖然中國(guó)的環(huán)保事業(yè)發(fā)展速度較快，但是仍然存在很多問(wèn)題，引發(fā)大規(guī)模群體性事件的嚴(yán)重污染案例不斷發(fā)生，“去年全年有18起重金屬中毒事件，有4000多人血鉛過(guò)高。環(huán)保的整體形勢(shì)依然嚴(yán)峻。”

　　中國(guó)的環(huán)境法缺乏對(duì)政府行為約束和調(diào)節(jié)的能力，僅有水污染防治法和固廢法等一些約束的條款，但是都沒(méi)有處罰政府環(huán)保違規(guī)的條款，對(duì)政府行為只是原則性的規(guī)定。

　　同時(shí)，缺乏對(duì)環(huán)境責(zé)任的嚴(yán)格界定，上述所說(shuō)血鉛事件都是由政府來(lái)買(mǎi)單，企業(yè)只是履行治理污染的責(zé)任，然而企業(yè)造成的環(huán)境污染對(duì)社會(huì)的危害卻不賠償。

　　“經(jīng)濟(jì)政策的影響是潛移默化的，讓企業(yè)慢慢感受到壓力。”楊朝飛表示，以法治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)單一的行政命令能夠起到更好的污染治理效果。

　　“經(jīng)濟(jì)政策體現(xiàn)出國(guó)家的智慧，讓污染企業(yè)無(wú)利益可得，也是一種非常理性和規(guī)范化的管理，并且可以根據(jù)市場(chǎng)變化的情況隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整，具有很強(qiáng)的靈活性。”楊朝飛說(shuō)。 　　　作者：張哲