與發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國目前的環(huán)評導(dǎo)則主要集中于個體、短期的影響，而對環(huán)境、人群產(chǎn)生持久影響和整體系統(tǒng)影響的累積影響評價、健康風(fēng)險評價、生態(tài)風(fēng)險等的環(huán)評導(dǎo)則仍然處于空白。

孔令輝 戴文楠 夏甫 梁鵬

環(huán)境保護部《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》中將“優(yōu)化技術(shù)導(dǎo)則體系”列為技術(shù)支撐之一，明確“建立以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的源強、要素、專題技術(shù)導(dǎo)則體系”。為適應(yīng)環(huán)保工作的新要求和環(huán)評改革的新精神，重新構(gòu)建環(huán)評導(dǎo)則體系迫在眉睫。

我國環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系存在的問題

目前，我國正在運行的環(huán)評導(dǎo)則體系為：規(guī)劃環(huán)評導(dǎo)則+建設(shè)項目環(huán)評導(dǎo)則。建設(shè)項目環(huán)評導(dǎo)則以總綱為綱領(lǐng)，下分專項導(dǎo)則（即要素導(dǎo)則與專題導(dǎo)則）和行業(yè)導(dǎo)則。這些導(dǎo)則指導(dǎo)下的環(huán)評在針對預(yù)防和減輕環(huán)境污染、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、嚴控宏觀與微觀經(jīng)濟活動的環(huán)境準(zhǔn)入方面發(fā)揮了重要作用。

盡管目前的環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則在指導(dǎo)環(huán)評從源頭控制污染方面發(fā)揮了重要作用，但是仍然存在諸多問題。

缺少頂層設(shè)計，結(jié)構(gòu)不合理。現(xiàn)有導(dǎo)則是從當(dāng)時的需求出發(fā)，缺乏宏觀層面的引導(dǎo)和未雨綢繆的預(yù)判。由于缺乏頂層設(shè)計，致使各類導(dǎo)則之間缺少合理銜接，如規(guī)劃環(huán)評缺少要素導(dǎo)則的指導(dǎo)，建設(shè)項目環(huán)評缺少源強規(guī)范的支撐，行業(yè)導(dǎo)則的內(nèi)容與要素導(dǎo)則之間也存在交叉現(xiàn)象。各類導(dǎo)則的組成尚有缺失，如規(guī)劃環(huán)評導(dǎo)則中缺少土地利用、流域、海域等解決區(qū)域環(huán)境問題的導(dǎo)則，專項導(dǎo)則中缺少土壤、振動等要素導(dǎo)則。缺少前瞻性的導(dǎo)則預(yù)研和科研儲備，一般導(dǎo)則的制訂通常需要2年~3年，一些需要科研支撐的導(dǎo)則制修訂需要更長的時間，造成導(dǎo)則滯后于需求，如土壤導(dǎo)則。

內(nèi)容寬泛，定位不準(zhǔn)確。建設(shè)項目導(dǎo)則本應(yīng)按照《環(huán)評法》第十七條規(guī)定的環(huán)評報告內(nèi)容，重點關(guān)注項目概況、周圍環(huán)境現(xiàn)狀、造成的環(huán)境影響、環(huán)保措施的技術(shù)經(jīng)濟論證、經(jīng)濟損益分析、環(huán)境監(jiān)測建議以及環(huán)評結(jié)論等內(nèi)容。但現(xiàn)有部分導(dǎo)則關(guān)注了大量技術(shù)之外的法律和管理問題，以及其他行政主管部門管理的領(lǐng)域，如壓覆礦產(chǎn)。在應(yīng)用中把本應(yīng)屬于指導(dǎo)性質(zhì)的導(dǎo)則當(dāng)成強制性的標(biāo)準(zhǔn)使用，放大了導(dǎo)則的缺陷。這些問題給環(huán)評工作造成了困擾。

針對性不強，未能對最新的環(huán)境管理做支撐。現(xiàn)有導(dǎo)則距離當(dāng)前的環(huán)保要求尚有差距。規(guī)劃環(huán)評尚不能做到劃框子，未能從技術(shù)上與“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負面清單”（以下簡稱“三線一單”）銜接，規(guī)劃環(huán)評導(dǎo)則未能從技術(shù)上與項目環(huán)評聯(lián)動，項目環(huán)評導(dǎo)則也未能與排污許可證等管理制度銜接。這些問題造成環(huán)評與管理脫節(jié)。

導(dǎo)則的科學(xué)性、規(guī)范性、適用性尚待提高。建設(shè)項目的源強是環(huán)境影響預(yù)測的基礎(chǔ)，其確定方法也是今后考核企業(yè)排污許可證執(zhí)行的重要技術(shù)依據(jù)。目前尚沒有規(guī)范源強核算的導(dǎo)則，致使環(huán)評中的源強計算方法各不相同，影響預(yù)測的準(zhǔn)確性。要素導(dǎo)則中，對與環(huán)境管理密切相關(guān)的容量分配形成排放清單的技術(shù)問題未做規(guī)定，使得環(huán)評制度與排污許可證制度在技術(shù)層面不能有效銜接。導(dǎo)則預(yù)測模型的準(zhǔn)確性也尚待提高。

導(dǎo)則發(fā)展缺少理論和技術(shù)儲備。與發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國目前的環(huán)評導(dǎo)則主要集中于個體、短期的影響，而對環(huán)境、人群產(chǎn)生持久影響和整體系統(tǒng)影響的累積影響評價、健康風(fēng)險評價、生態(tài)風(fēng)險等的環(huán)評導(dǎo)則仍然處于空白。

環(huán)評導(dǎo)則體系重構(gòu)總體構(gòu)架

總體構(gòu)架。根據(jù) “增強環(huán)評導(dǎo)則的科學(xué)性、針對性、規(guī)范性”的環(huán)評改革要求，結(jié)合“污染物源強計算、污染物排放清單、環(huán)境風(fēng)險防控”三大體系，確立以“規(guī)劃環(huán)評導(dǎo)則+要素和專題導(dǎo)則（近期以風(fēng)險導(dǎo)則為主）+建設(shè)項目總綱和污染源源強核算指南與行業(yè)導(dǎo)則（生態(tài)類）”為現(xiàn)階段環(huán)評導(dǎo)則體系的總體構(gòu)架。

各類別導(dǎo)則主要作用。規(guī)劃環(huán)評導(dǎo)則以實現(xiàn)劃框子為目標(biāo)。嚴守 “三線一單”的要求，依靠合理布局以及控制以容量為目標(biāo)的總量來解決區(qū)域環(huán)境問題，強化生態(tài)保護，在技術(shù)層面夯實規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動的基礎(chǔ)。要素導(dǎo)則進一步提升預(yù)測方法和模型計算的科學(xué)性，在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)約束下，確定污染源允許排放量，形成污染源排放清單，從而有效與排污許可證銜接。專題類導(dǎo)則指導(dǎo)開展專題環(huán)評，現(xiàn)階段主要圍繞環(huán)境風(fēng)險導(dǎo)則，厘清環(huán)境風(fēng)險源和確定環(huán)境風(fēng)險影響范圍，強化環(huán)境風(fēng)險防范措施。建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱明確環(huán)評工作程序和內(nèi)容，從總綱修訂入手，可以做到快速和高效貼近環(huán)保新要求的效果。污染源源強核算技術(shù)指南的編制有助于規(guī)范源強核算的技術(shù)方法，可提升源強數(shù)據(jù)的有效性，為環(huán)境影響預(yù)測的準(zhǔn)確性打好基礎(chǔ)，同時為核算企業(yè)排污許可證執(zhí)行情況提供技術(shù)方法。生態(tài)類行業(yè)導(dǎo)則旨在指導(dǎo)生態(tài)類建設(shè)項目的環(huán)評工作，重點預(yù)測分析建設(shè)項目在施工期和運營期的生態(tài)影響，提出有效措施防止生態(tài)破壞。

環(huán)評導(dǎo)則體系重構(gòu)的主要任務(wù)

抓好重點導(dǎo)則制修訂，完善環(huán)評導(dǎo)則新體系。通過制訂一批重點行業(yè)的污染源源強技術(shù)核算指南，修訂一批要素導(dǎo)則和專題導(dǎo)則，以及推進區(qū)域類規(guī)劃環(huán)評導(dǎo)則制訂，提高導(dǎo)則的指導(dǎo)性和適用性，增強環(huán)評的針對性和科學(xué)性，并實現(xiàn)與排污許可證有效銜接。

遵循“三線一單”，引領(lǐng)環(huán)評導(dǎo)則制修訂。規(guī)劃環(huán)評系列導(dǎo)則制修訂中，從技術(shù)上實現(xiàn)用環(huán)境容量來調(diào)控開發(fā)的規(guī)模、強度和布局，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量和資源承載力來分配和控制重點行業(yè)污染物排放總量，使重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模控制在環(huán)境、資源可承載范圍內(nèi)。

聯(lián)通規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評，加強環(huán)評制度與許可證制度銜接。在技術(shù)層面夯實規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動的基礎(chǔ)，改變規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評“兩張皮”的局面。同時，通過重點導(dǎo)則的制修訂，引導(dǎo)環(huán)評制度與排污許可證制度的銜接，改變環(huán)保制度間“各自為政”的現(xiàn)象。

梳理導(dǎo)則清單，制定環(huán)評導(dǎo)則制修訂計劃。對現(xiàn)有和在編的環(huán)評導(dǎo)則進行梳理，按照導(dǎo)則重構(gòu)思路，對不急需甚至不必要的環(huán)評在編導(dǎo)則提出暫停或者清理建議；對正在制修訂的行業(yè)環(huán)評導(dǎo)則提出向行業(yè)源強核算轉(zhuǎn)換的建議；對于環(huán)評理論研究及實踐經(jīng)驗不足的導(dǎo)則，建議暫緩；對需要理論和方法支持的導(dǎo)則，建議開展前期研究。根據(jù)需求的緊迫性制定出現(xiàn)階段以及“十三五”環(huán)評導(dǎo)則制修訂的計劃。