環境治理靠誰？靠黨政一把手。

黨政一把手的動力何在？靠環境績效考評、靠環境績效審計、靠離任環境績效跟蹤問責，但最終靠公眾參與。

這是北京政通境和節能研究所（以下簡稱“政通境和”）的回答。2006年成立迄今，該機構先后在吉林、江西、廣西、廣東、云南、海南、天津等省份調研，7年研究成果《中國環境治理的制度變革路徑》將在2013年年底出版問世。

考核環保比重提高，難

在調研過程中，研究者們切實感受到了地方黨政一把手的權力。

他們只能通過師生、同學關系，才能見到某些地市的黨政一把手。

政通境和是一家民間環境（政策）智庫，由中國政法大學生態文明與環境政策研究中心聯合清華大學、吉林大學、北京郵電大學相關機構組建而成。而“政通境和”開展調研的絕大多數地市黨政一把手也都是在這幾所高校畢業的。

“如果沒有這些關系，（地方政府）根本不接待，很難得到內部的數據、運作規律。所以我國這方面（環境績效考核）的研究非常少。”該機構負責人付華輝說。

歷經7年研究，該機構認為，地方黨政一把手的環境績效考核、問責體系的缺失，是中國環境問題的關鍵因素。

目前我國政府官員環境績效考核只有一套試行辦法，即2006年中組部頒布、2009年修訂實施的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價（試行辦法）》（以下簡稱《試行辦法》）。

在《試行辦法》中，涉及可持續發展的有環境保護、資源消耗與安全生產、耕地等資源保護三個細分評價要點，但沒有具體指標，地方組織部門需要據此自行設計方案。

“政通境和”研究發現，這三個要點在各省百分制的實際考核中平均只占不到10分的分值。而考核方案中，排在前3項的經濟指標一般占35分以上。因此，GDP等經濟增長指標實際上占最重要部分。

上級考核下級，難

不過，“政通境和”發現的積極趨勢是：各省節能環保考核的內容和比重在逐年增加，比如江西省2007年出臺了《對市縣政府六項考核評價體系的實施方案（試行）》。其中，資源節約和環境保護作為六項考核內容之一，即占整個百分制考核的六分之一，排在經濟發展方面之后。

但考核過程中的“中國特色”是：上級政府考核下級時，環境數據由下級環保部門提供，而下級環保部門領導由同級政府黨政一把手任免。因此，上級政府難以對下級實現真正的環境績效考核。

即使實現考核，也沒有真正形成“一票否決”的機制。

付華輝稱，針對上述現象，在建立黨政一把手環境績效考評指標體系之后，第二步便是：引入國家審計署地區審計特派員和環保部區域環保督查中心，作為“第三方”考核，以解決同級環保部門考核同級地方政府“黨政一把手”的考核執行瓶頸。

長期跟蹤追責，難

環境污染顯現存在滯后性，但我國的官員任職周期以五年為基本周期，普遍現象是地方主要領導任期未滿，就已經頻繁輪換升遷、異地任職。如需問責，也難追究。

環境問題的滯后性是個世界性難題。在西方發達國家，可依賴成熟的環境公益訴訟體制，受害者可以通過司法體系來維權。

而中國的環境公益訴訟制度建設依然舉步維艱。但付華輝認為，中國的政治體制預設了相對西方似乎更多的可能性。地方黨政一把手在項目的批準建設中起著至關重要的作用，責任更加明晰。

“如果能夠建設一個記錄并跟隨其任職終生的環境責任追蹤機制，就可以對領導環境責任進行長期的跟蹤和追懲。”付華輝說。

“隨著環境問責機制的建立，地方民眾可以向一系列現有政府機制，比如當地人大的環境工作委員會和區域環保督查中心，提交環境損害賠償和可能有環境威脅的項目建設爭議動議，進而由上級組織部門或區域環保督查中心追責。”

尋找試點，難

“我們的主要研究方法是：以執政黨內部制度安排建設和改良為核心，整合現有中央和地方環境有關管理機制、地方人大和政協以及地方公眾等環境治理利益相關方。”付華輝說。

2008年以來，“政通境和”在廣西賀州、江西贛州、吉林省吉林市等地試圖推行試點，方案遞交給地市組織部門后，得到的回復是，會作為考核縣級黨政一把手的參考資料。但都因地市領導的調離，試點無法推進。“有的地方再去調研都不行了，找新任領導，都見不到。”

“一些黨政一把手同時建議我們向中央政府提議，通過上層推動。否則，中間層沒有推動力。”付華輝說。

實際上，幾年前國家相關部門曾進行“綠色GDP”核算，但隨即被擱置。環境績效考核顯然也阻力重重。

2006年，當時的國家環境保護總局和國家統計局聯合發布了《中國綠色國民經濟核算研究報告（2004）》，表明2004年全國因環境污染造成的經濟損失為5118億元，占當年GDP的3.05%。

然而此后，這一官方項目被“無限期推遲”。

該項目技術組組長王金南曾在接受記者采訪時說，主要是環保部門和統計部門在發布方式和發布內容上有分歧，并指有個別省市還曾經向這兩個部門正式發函要求不要公布核算結果。

雖有“教訓”，但付華輝仍然樂觀：“環境問題越來越受到重視，群體性事件也在增多，無論是出于維穩考慮，還是社會管理創新的需要，中央都會更為重視”。