“從今年1月份包括北京在內(nèi)，中國130萬平方公里的國土遭遇嚴重霧霾天氣，很多城市的PM2.5監(jiān)測，出現(xiàn)了爆表。媒體、公眾、專家和一些政府官員都在討論怎么能夠減少霧霾，讓老百姓有正常呼吸的環(huán)境。我們認為其實最重要的應該還是立法，通過法律的制訂，能夠有效地從根本上來解決我們的大氣污染的問題。”4月19日，在由21世紀經(jīng)濟報道《低碳周刊》舉辦的“群霾群力，遠離PM2.5威脅立法論”研討會上，主持人、《低碳周刊》負責人晨星表示。

隨著去年年底“霧鎖中國”勢態(tài)不斷加劇，民間呼吁應制訂中國的《空氣清潔法案》，通過立法改善空氣質(zhì)量。

為此，《21世紀經(jīng)濟報道》策劃并主辦本次研討會，邀請了來自中國、英國和美國的政府、研究機構(gòu)、環(huán)保NGO和企業(yè)界的多位有識之士， 專題研討中國版的空氣清潔法案，即《大氣污染防治法》的修改以及如何借鑒國際先進的立法經(jīng)驗，希望有助于提高《大氣污染防治法》第三次修法的水平，為建立一套能夠徹底改善中國空氣質(zhì)量現(xiàn)狀的法律治理模式出謀劃策，以更好地回應公眾對大氣質(zhì)量的迫切關(guān)切。

出席此次研討會的嘉賓，包括全國人大環(huán)資委法案室副巡視員王鳳春、環(huán)保部一位專家、中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合、中國清潔空氣聯(lián)盟秘書處主任解洪興、倫敦前市場經(jīng)濟和商務政策顧問 JohnRoss 、英國駐華使館華東區(qū)能源及氣侯變化處副處長葛垚、美國自然資源委員會中國氣侯與能源政策主任林明徹、賽默飛世爾科技(中國)有限公司環(huán)境儀器事業(yè)部空氣質(zhì)量儀器市場發(fā)展經(jīng)理閆萌。

現(xiàn)行的中國版“空氣清潔法”即《大氣污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做過兩次修改，目前正在進行第三次修改。

前述來自政府、學界、NGO和企業(yè)界的人士，就《大氣污染防治法》的修改重點和國際經(jīng)驗借鑒獻言獻策，就政府責任、按日計罰、排放許可證、環(huán)境公益訴訟、立法借鑒哪國經(jīng)驗等立法焦點問題展開了熱烈討論。

盡管在立法諸多細節(jié)層面存在討論，但參與者們達成共識：在經(jīng)歷年初的重大霧霾事件之后，《大氣污染防治法》的修法進程會加快，有望列入國務院法制辦的一類立法計劃。

強化政府環(huán)境管理責任

“前兩次《大氣污染防治法》的修改主要解決的是濃度達標和污染物總量控制的問題，目前正在啟動的修改已經(jīng)發(fā)展到第三階段了。”研討會上王鳳春介紹當下修法的核心目標，“我認為，第三次修法成功與否，在于它能否通過各種制度的修改和創(chuàng)設，保證下個階段的大氣環(huán)境質(zhì)量達標。”

研討會上，一位環(huán)保部專家進一步介紹，《大氣污染防治法》修改的首個重點是強化政府的環(huán)境質(zhì)量責任。“現(xiàn)在GDP與政績掛鉤，政府很喜歡去做一些顯性的政績。但是像污水處理和垃圾處理這些表面看不到的事情，它不愿意去做。由此我們可以看出，政府在環(huán)境質(zhì)量方面，沒有負起應付的責任。”

“現(xiàn)在包括血鉛在內(nèi)的很多環(huán)境問題，最后的責任都是政府，它沒有履行監(jiān)管責任，反而保護涉污企業(yè)。”該環(huán)保部專家分析，此次修法應對此予以充分的制度設計，比如環(huán)境質(zhì)量評價指標體系、環(huán)保目標責任制和考核評價、環(huán)境質(zhì)量限期達標等。

對此，解洪興分析，在環(huán)境質(zhì)量評價指標體系上，應規(guī)定標準更新的問題。“在美國空氣質(zhì)量標準是每5年要更新一次，至少要重新評估修訂一次。我們中國空氣質(zhì)量標準是2012年最新剛剛發(fā)布的，與世界衛(wèi)生組織所推薦空氣質(zhì)量標準還有很大界限，存在一個過渡期，過渡期分三個階段，我們屬于過渡期第一階段，后面還有很長修訂的空間。因此，應建立標準評估更新機制。

“對環(huán)境質(zhì)量限期達標制度，現(xiàn)行《大氣污染防治法》已經(jīng)有規(guī)定，即未達到大氣質(zhì)量標準的大氣污染重點防治的城市，應按國務院和國務院環(huán)境主管部門標準，達到環(huán)境標準，制訂達標規(guī)劃。”解洪興分析，但目前沒有任何一個城市做過這樣的規(guī)劃，原因就在于該條款沒有進一步細化。

解洪興建議， 應當規(guī)定該限期達標規(guī)劃是什么樣子，究竟由誰可以來編制這樣的規(guī)劃，編制完規(guī)劃后由誰審批，審批之后需要經(jīng)過怎樣的整改，如果定了這樣的規(guī)劃最后沒有實現(xiàn)，這個地方政府是否要受到相應的懲罰等。

“很多人建議增設的區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控制度也與政府責任有關(guān)，區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控絕對不是說弱化地方責任，而是要在強化地方責任基礎上，再來做聯(lián)防聯(lián)控。”柴發(fā)合分析，如當?shù)卣恢匾暎蛘咚呢熑尾幻鞔_，他們就沒有足夠的動力把大氣污染防治這項工作持續(xù)做下去。

“按日計罰”有望入法

“此次修法的另一個重點是加大處罰力度。”前述環(huán)保部專家介紹，“如按照現(xiàn)行法來看，處罰條款在一部單行法里面有好幾十條，與其他領(lǐng)域的法律相比，這說明我們的手段是很多的，問題在于目前執(zhí)法不到位。”

該環(huán)保部專家進一步指出，我們也需要創(chuàng)設一個新的制度——按日計罰。實際上，在去年的《環(huán)保法》修正案草案稿里曾設有專門條款，但后來被刪除，該條款具體為：對違反有關(guān)法律規(guī)定排污，受到環(huán)保主管部門處罰，并被責令改正或者限制改正，逾期不履行行政處罰決定，經(jīng)警告仍不改正的，做出處罰決定的環(huán)保主管部門，在依法采取行政強制措施的同時，可以自責令改正或者限期治理之日起，至改正之日止，根據(jù)污染物排放總量和污染損害程度，每日處一萬元以上十萬元以下的罰款。

“美國也有按日計罰款這個制度。”前述環(huán)保部專家介紹，如果你不按日計罰，企業(yè)不怕環(huán)保主管部門，“但是實施按日計罰款之后，就不大一樣。不上環(huán)保措施，就按天罰款，企業(yè)算成本，最后肯定要上。因此這是非常有效的制度。”

“從社會各方面反映，按日計罰逐步被接受，我覺得這次修改大氣法會寫進去。” 王鳳春介紹。

建議增設“環(huán)境行政公益訴訟”

同時，前述環(huán)保部專家介紹，此次修法應強化通過法律解決大氣污染的手段。“我們很多環(huán)境問題的解決，都是依靠信訪和上訪之類的非正常的途徑，這肯定不應該是法治國家追求的。我們認為，環(huán)境公益訴訟應該說是比較好的法律手段。”

該專家進一步指出，環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。“在立法部門和環(huán)保部門的聯(lián)合推動下，環(huán)境民事公益訴訟，已寫入民訴法，這是一個很大的歷史進步。我們現(xiàn)在希望推動環(huán)境行政公益訴訟寫入新版的《大氣污染防治法》。”

該專家進一步解釋，因為現(xiàn)在訴訟成本很高，提起環(huán)境民事公益訴訟，需要去取證、檢測等一系列的過程。如果任何人對任何環(huán)境違法行為都去提起民事訴訟，就會造成司法資源的很大浪費。

而更有效的是環(huán)境行政公益訴訟。嚴格來說，學界比較認可的定義為，環(huán)境行政公益訴訟是指當環(huán)境行政機關(guān)的違法行為或不作為對公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害可能時，法院允許無直接利害關(guān)系人為維護公眾環(huán)境權(quán)益而提起行政訴訟，要求行政機關(guān)履行法定職責或糾正、停止其侵害行為的制度

“無論是民間組織，還是公民，只要發(fā)現(xiàn)某個地方企業(yè)違法了，首先是向環(huán)保部門舉報，告訴環(huán)保部門趕緊去查。如果環(huán)保部門逾期不查處，人們才去提起環(huán)境行政公益訴訟，要求法院判令環(huán)保部門起到他的監(jiān)管職責。”前述環(huán)保部專家解釋。

許可證制度可否借鑒美國?

除了上述建言，一些制度性設計細節(jié)也引起了與會者的熱烈討論，比如排放許可證制度。

“為什么我們環(huán)境保護的基礎比較差，我認為就是許可證制度沒有做好，如果我們許可證制度做好，污染底數(shù)就應該很清楚。”研討會上，柴發(fā)合表示，沒有一項制度能頂?shù)眠^許可證制度，但目前中國實施的許可證制度并不完善。

柴發(fā)合進一步解釋，中國的排放許可證制度于1996年試點，“當時我也是做技術(shù)支撐，負責做技術(shù)設計。中國的許可證制度是發(fā)一個小本，里面有排放濃度、年度排放總量，日排放量限制。也就是說，只包含一個標準，一個總量，一個排放強度，簡簡單單這么幾個字。”

柴發(fā)合表示，實際上這是把排污許可證制度表面化或者簡單化，“許可證最主要法律定位，企業(yè)拿證來排污，應該不受懲罰。而對于執(zhí)法者來說，如果超標排放，執(zhí)法時就有了法律依據(jù)。現(xiàn)在我們企業(yè)和政府有什么環(huán)境方面的法律文書?沒有。我們喜歡搞責任制，責任狀真正從法律意義上來講有什么作用?”

實際上，許可證制度在美國已成為一項比較完備有效的環(huán)保政策。

美國在1990年建立了聯(lián)邦運行許可證制度，以解決自1970年通過《清潔大氣法》以來在大氣污染控制執(zhí)法中存在的許多問題。運行許可證在一個文件中綜合了適用于特定排污單位的所有要求，使企業(yè)、政府和公眾更容易理解適用于該排污單位的要求。

“運行許可證有助于判斷守法情況，有助于針對違反排污限制和其他要求的違法情形提起執(zhí)法訴訟。”2008年由美國自然資源保護委員會所做的《中國大氣污染防治法修改：基于國際經(jīng)驗的建議》中表示。

該報告于當年提交給中國環(huán)保與立法部門，其中對許可證制度作為單獨一章介紹并給出了相關(guān)建議：“中國現(xiàn)在實行的大氣污染排放許可證制度還沒有包括一些有助于守法和執(zhí)法的要求。美國的大氣污染許可證制度包含一些中國可資借鑒以提高許可證制度的有效性的因素，比如關(guān)于運營、監(jiān)測、報告和記錄的要求。”

但一項在美國政策法規(guī)環(huán)境下有效的制度，是否能夠直接借鑒到中國?研討會上，有關(guān)專家給出相關(guān)見解。

“如果借鑒和實行美國的排放許可證制度，需要和中國現(xiàn)有環(huán)境制度結(jié)合起來，不能僅成為一項新的許可。”研討會上前述環(huán)保專家分析，在中國一個企業(yè)要新建項目需經(jīng)過一系列環(huán)保監(jiān)管，如環(huán)境影響評價、“三同時”(“建設項目中防治污染的措施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。)、竣工驗收、企業(yè)自行監(jiān)測、排污申報、未達標限期治理、處罰等。這些鏈條中實質(zhì)上已經(jīng)包含了許可證制度的內(nèi)涵，也就是說，現(xiàn)行中國很多制度已和排污許可制度的內(nèi)容有重復和交叉。

“發(fā)一個排污許可證，可能只是增加許可和增加成本，但沒有起到監(jiān)管作用。”上述環(huán)保專家表示，目前中國現(xiàn)狀是重審批輕監(jiān)管，與其重新設置排污許可證，不如把現(xiàn)行制度落實到位。

“我們通過許可證的方式把相關(guān)制度和政策整合起來，這是需要環(huán)保部門下一步思考的問題。”王鳳春建議。

國際經(jīng)驗德日更佳?

為了確保此次修法的科學有效，借鑒國際經(jīng)驗顯然也是非常必要的。

“中國需要考慮中國與美國、英國處在不同發(fā)展階段，這樣才會有非常好的解決方法。重要知道立法本身是什么，背景是什么，到底需要什么樣的監(jiān)管，這是重要的問題，不能簡單照搬國外經(jīng)驗。”John Ross分析，比如美國的法律體系非常好，但這是基于他們特殊的工業(yè)特質(zhì)，它們很多環(huán)境問題解決靠的是去工業(yè)化，制造業(yè)只占美國的25%，這對中國來講是不可能實現(xiàn)的。

對此，王鳳春表示贊同，與美國恰恰相反，我們還處于工業(yè)化的中后期階段，這也是我們前兩次修法很難真正學習美國經(jīng)驗的原因。

閆萌補充分析，中國與美國的地理環(huán)境也很不一樣，美國西面是溫暖的太平洋，東面是寒冷的大西洋，它的擴散條件非常好。而中國的東面是渤海、黃河、東海、南海，西面是干燥的阿富汗，因此我們擴散條件和美國擴散條件是完全不一樣的。同時，美國只有3億人口，中國有14億人口。

盡管中美之間存在如此差異，中國還是可以向美國學習一些大氣治理的法律經(jīng)驗。“美國《清潔空氣法案》核心出發(fā)點就是保護人體健康，從空氣質(zhì)量管理出發(fā)。我們此次修法也應該把這個原則寫到立法目標。”王鳳春解釋。

John Ross建議，中國可以多向英美之外的其他國家學習，“比如日本，因為我們知道日本平均壽命是非常長的，他們是工業(yè)化程度很高的國家。德國也是高度工業(yè)化的國家，但他們也有嚴格的環(huán)境保護的法律。在日本、德國之外，中國比韓國落后15年。這些國家與中國更有相似性，應綜合起來比較，借鑒他們的管理經(jīng)驗。”

同時，王鳳春強調(diào)，對解決霧霾問題來說，不能對《大氣污染防治法》寄望太高。法律本身只是解決當前中國大氣污染的一個環(huán)節(jié)，實際上中國大氣污染很大程度是發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局等綜合問題，《大氣污染防治法》法律目前定位只是末端控制，所以它在現(xiàn)有法律框架下，解決大氣污染問題還比較有限。