備受關注的《環保法》修改再起波瀾。

10月31日，環保部公布了致全國人大法工委的《關于報送對〈環境保護法修正案(草案)〉意見和建議的函》(以下簡稱《意見和建議》)。

全國人大常委會2012年8月對《環境保護法修正案(草案)》(以下簡稱《草案》)進行首次審議之后，公開《草案》，并向社會征求意見。根據《意見和建議》，環保部對此高度重視，先后召開省級環保部門、市縣級環保部門、企業代表、環保專家、環保組織代表等各類座談會，并通過環境保護部門戶網站和《中國環境報》等平臺，組織專題討論，征求系統內外意見。

“在法律的修訂過程中，人大一般會向國務院主管部門、國務院其他相關部門、地方、相關學者和社會公眾征求意見。”一位接近全國人大的法律學者對本報表示。

但像環保部這樣自己在如此大范圍組織各方討論，并向社會公布其對人大法工委的修法意見的例子，并不多見，這說明環保部對《草案》十分不滿。

對此，一位地方環保廳官員對本報透露，在《草案》制定的過程中，環保部曾向全國人大環資委提交過一個版本的草案，但全國人大環資委不但對其意見采納較少，而且還在一定程度上削弱了環保部的權力。

《環保法》應主要約束政府行為

在《意見和建議》中，環保部向全國人大法工委提了四點意見。

首先，《草案》在科學處理經濟發展與環境保護的關系上，缺乏切實有力的措施保障。《意見和建議》稱，草案在第4條提出了“使經濟建設和社會發展與環境保護相協調”的理念，但這一理念沒有得到充分貫徹。

比如，草案刪除了現行《環保法》第4條關于“環保規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃”的規定，并在第12條規定“根據國民經濟和社會發展規劃綱要，編制國家環境保護規劃”。

一位參與環保部討論的環保專家稱，表面上《草案》第4條與12條并不沖突，但在環保部看來，二者難以相容，第12條在一定程度上隱含了“使環境保護要與經濟建設和社會發展相協調”的意思，與第4條完全相反。

其次，《草案》在合理界定環境保護法與專項法的關系上，基本定位不夠清晰。“具體來說，各專項環保法律應當以企業事業單位為其主要調整對象，而《環境保護法》則不宜再以企業事業單位為其主要調整對象。”《意見和建議》指出。

對此，上述環保專家解釋，在這里環保部沒有或者不便明說的基本意思是，《環保法》作為基本法應該主要約束和規范政府的行為。

第三，在配置環保監管職能上，會對現行體制造成沖擊。根據《意見和建議》，目前《草案》對監管體制做了重大改變。如第10條規定環保部門“會同有關部門”制定排放標準、第11條規定環保部“會同有關部門”建立監測制度、第19條規定由“發展改革部門”提出總量控制指標分配意見等修改條款，不僅與現行有效的職責分工和管理體制相違背，而且弱化了環保部門的綜合宏觀職能，將對環保工作帶來不利影響。

再者，《意見和建議》指出，《草案》沒有充分吸收各地方各部門的成功經驗，比如可持續發展、市場手段、排污許可、戰略環評、公眾參與、環境權益、公益訴訟等。

建議補充10項制度和措施

在《意見和建議》中，環保部匯總了社會各界和環保系統對《草案》的具體建議，包括需要補充的環境管理制度和措施(10項)、需要完善的環境管理制度和措施及相關規定(14項)、關于法律責任部分的修改建議(10項)。

其中，第一類建議尤其值得關注。

這10項需要補充的制度和措施分別為，保障公眾環境權益；跨部門、跨區域的環保協調機制；鄉鎮政府的環境管理；政策制定過程的環境影響論證；環境質量狀況評價指標體系；環境功能區劃、生態功能區劃；污染物總量控制與環境質量管理；排污許可、排放指標交易；環境保險、綠色信貸、環境稅等經濟政策；生態補償機制。

“對照上述建議不難發現，《草案》的內容相當單薄，環保部門在實踐中實踐的很多管理制度都未涵蓋。”前述地方環保廳官員對本報介紹。

如果全部采納的話，那么涉及到大修大改，《草案》的修訂工作就特別浩大，建議全國人大權衡之下選擇一些特別重要的制度進行增補，比如保障公眾環境權益的環境公益訴訟制度。

《意見和建議》呼吁，全國人大應根據新修訂的《民事訴訟法》關于公益訴訟的授權性條款，明確規定有關環保機關和社會組織針對損害環境公共利益的行為，提起環境公益訴訟的資格。

“目前，全國人大已經搜集到關于《草案》的意見已過萬條。”全國人大的一位官員對本報介紹，對來自主管部門的意見，會更加慎重，因為如果處理不當，以后法律的執法可能會遇到障礙。