目前，各方面對(duì)生態(tài)補(bǔ)償予以高度關(guān)注，但是，各部門(mén)和各地方的觀點(diǎn)不盡一致。

　　《生態(tài)補(bǔ)償條例》已被列入國(guó)務(wù)院2010年立法計(jì)劃，筆者認(rèn)為，我們有必要對(duì)此條例的起草進(jìn)行全方位的探討。

　　名稱選擇:

　　建議更名為《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償條例》

　　是《生態(tài)補(bǔ)償條例》還是《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償條例》？

　　立法的名稱是叫《生態(tài)補(bǔ)償條例》還是《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償條例》現(xiàn)在存在爭(zhēng)議。廣義的《生態(tài)補(bǔ)償條例》包括環(huán)境污染方面的補(bǔ)償規(guī)定，而狹義的《生態(tài)補(bǔ)償條例》則不包括環(huán)境污染損害補(bǔ)償。

　　2005年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，其中的第二十三條規(guī)定:“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國(guó)家和地方可分別開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。”這一規(guī)定被廣泛認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境污染的生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)破壞所造成損失的生態(tài)補(bǔ)償，這是廣義的生態(tài)補(bǔ)償。

　　目前，對(duì)立法名稱有廣義和狹義之分。根據(jù)各地方的試點(diǎn)可知，地方的生態(tài)補(bǔ)償廣義的一般為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，既包括生態(tài)補(bǔ)償，也包括環(huán)境污染區(qū)域的損害補(bǔ)償。狹義的生態(tài)補(bǔ)償只是針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)破壞的補(bǔ)償。

　　鑒于中國(guó)目前既沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的廣義的生態(tài)補(bǔ)償立法也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)狹義的生態(tài)補(bǔ)償立法，因此可以將此立法的名稱改為《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償條例》，將生態(tài)破壞的補(bǔ)償和環(huán)境污染的補(bǔ)償一并納入進(jìn)去予以考慮。若不能改名稱，則可以考慮在適用辦法的條款中規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償包括生態(tài)系統(tǒng)的破壞補(bǔ)償和環(huán)境污染的損害補(bǔ)償。

　　是《生態(tài)補(bǔ)償條例》還是《生態(tài)賠償條例》？

　　《生態(tài)補(bǔ)償條例》是一個(gè)區(qū)域?qū)α硪粋€(gè)區(qū)域的補(bǔ)償，不是一個(gè)具體企業(yè)對(duì)另一個(gè)企業(yè)和少數(shù)受害者的賠償，而是區(qū)域之間一種財(cái)政方面的民事給付。它反映的是對(duì)區(qū)域發(fā)展權(quán)或者是區(qū)域發(fā)展機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償，與傳統(tǒng)的環(huán)境民事賠償機(jī)制有很大區(qū)別。

　　生態(tài)補(bǔ)償有兩種情形:一是污染區(qū)域?qū)κ芎^(qū)域的補(bǔ)償，如《河南省沙潁河流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》規(guī)定，在區(qū)域斷面如果污染物超標(biāo)，上游區(qū)域應(yīng)當(dāng)按一定的標(biāo)準(zhǔn)給下游區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償；二是上游改善生態(tài)使得下游獲益，上游改善生態(tài)則犧牲了自己一些發(fā)展工業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)，而下游則因此獲得了一定的發(fā)展機(jī)會(huì)，因此下游理應(yīng)給予上游一定的補(bǔ)償。此補(bǔ)償和等價(jià)的賠償相比往往具有象征性和非等價(jià)性的特點(diǎn)。基于上述分析，與生態(tài)賠償相比，生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罡鼮榭茖W(xué)。

　　立法定位:

　　區(qū)域補(bǔ)償是重點(diǎn)

　　《生態(tài)補(bǔ)償條例》規(guī)定，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)和現(xiàn)行環(huán)境法律、法規(guī)在有關(guān)生態(tài)破壞法律責(zé)任和環(huán)境污染法律責(zé)任方面既要相互聯(lián)系又要相互區(qū)別。

　　相互聯(lián)系是指《生態(tài)補(bǔ)償條例》作為國(guó)務(wù)院出臺(tái)的行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)在《水法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》等國(guó)家法律的框架內(nèi)展開(kāi)，《生態(tài)補(bǔ)償條例》應(yīng)當(dāng)涉及到這些法律不能解決的一些法律責(zé)任問(wèn)題。

　　但是，一個(gè)區(qū)域?qū)α硗庖粋€(gè)區(qū)域的污染、一個(gè)流域上游對(duì)下游的生態(tài)危害、一個(gè)流域上游水質(zhì)的改善使下游受益等問(wèn)題應(yīng)如何進(jìn)行補(bǔ)償，先前的法律沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，《生態(tài)補(bǔ)償條例》應(yīng)當(dāng)將此作為立法的重點(diǎn)。

　　區(qū)域之間的環(huán)境損害雖然是由個(gè)體污染造成的，但是污染源具有分布廣泛的特點(diǎn)，而且污染遷徙具有路途遠(yuǎn)、污染規(guī)律難以具體把握的特點(diǎn)，使下游區(qū)域追究上游區(qū)域具體企業(yè)的法律責(zé)任產(chǎn)生一定的難度。但是，這種污染往往是由上游政府及其有關(guān)部門(mén)監(jiān)管不利造成的，因此，上游政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的民事責(zé)任，并且這種責(zé)任與污染防治法的具體賠償責(zé)任有所不同，可以稱之為區(qū)域補(bǔ)償。

　　區(qū)域補(bǔ)償?shù)馁Y金應(yīng)來(lái)源于上游區(qū)域?qū)ζ髽I(yè)征收的污染稅費(fèi)，既體現(xiàn)了單個(gè)企業(yè)的環(huán)境污染控制行政責(zé)任和民事責(zé)任，也體現(xiàn)了區(qū)域之間的民事責(zé)任和政治責(zé)任。上游的生態(tài)保護(hù)使下游受益(如植樹(shù)造林)，具體來(lái)講是指上游區(qū)域內(nèi)眾多的企業(yè)、個(gè)人和組織做出犧牲而帶來(lái)的生態(tài)保護(hù)效果，從而使下游的整個(gè)區(qū)域享受了這種益處，對(duì)此下游區(qū)域可以根據(jù)環(huán)境稅費(fèi)的原理采取一定的措施，按照“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則征收一定的稅費(fèi)對(duì)上游區(qū)域給予一定的補(bǔ)償。上游區(qū)域得到補(bǔ)償之后，把補(bǔ)償資金按照一定的規(guī)則補(bǔ)償給做出貢獻(xiàn)的單位、個(gè)人和組織。只有這樣生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)才能夠體現(xiàn)與現(xiàn)有生態(tài)法、污染控制法、資源法既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的原則，才能真正體現(xiàn)其立法的必要性。