體制弊端：環保組織作用受制約

　　在政府改革、社會轉型和市場經濟發育的過程中，環保非政府組織的公共服務、社會治理和政策倡導功能具有重要的意義。但在現實中存在許多問題制約其作用的發揮。

　　其一，雙重管理體制的弊端。中國現行的民間組織登記管理體制是嚴格實行入口限制的所謂雙重管理，即由業務主管單位和登記管理機關分別行使職能，嚴格限制民間組織通過登記注冊合法化。由于難于合法化，越來越多的環保非政府組織采取工商注冊形式或者干脆不登記，據調研估計其數量已遠遠超過合法登記的組織。由于工商注冊和不登記等非正規渠道帶有一定的交易成本和制度風險，使得許多環保非政府組織將原本應當用于從事環境保護的種種公益性、專業性努力，轉移到對于組織合法性的關心上。

　　其二，多元力量的整合難題。環保非政府組織與企業、地方政府，在圍繞環境保護和經濟發展的關系上，往往代表不同的利益群體或者利益空間，各種社會政策和社會整體利益的執行，是這些力量達成均衡的結果。環保非政府組織的發育，特別是伴隨整個社會環境生態危機的日益嚴峻，需要在各個不同的利益群體或利益空間的代言人之間構建相互較力、彼此互動、在矛盾及沖突中走向妥協和制衡的社會整合機制。否則，多元力量很可能導致多元爭斗和混亂無序。

　　其三，缺乏來自政府和社會的資金支持。總體上看，資金不足是環保非政府組織普遍存在的問題。許多草根組織年度運作經費不足2萬元，難以開展正常的活動。從英國、德國等許多發達國家的實踐來看，環保非政府組織和政府之間開展環境領域公共服務方面的合作，通過政府采購爭取公共財政的資金支持，是其發展壯大的重要機制。中國的環保非政府組織特別是草根組織，極少有機會得到來自政府方面的資金支持，加上社會募款艱難，使得這些組織只好盡量尋求來自境外的各種資金支持。

　　其四，環保非政府組織專業能力不足。由于發展歷史短，資金不足，加上法律政策環境不利，中國的環保非政府組織相對于境外同類組織來說，能力不足是一個突出的問題。在國際上，環保非政府組織從20世紀70年代開始起步，已經發展成為全球環境治理中最為重要的力量。國際上大的環保非政府組織如地球之友、綠色和平、世界自然基金會等，都集結了大批優秀專業人士，積累了豐富經驗并擁有專業性、多層次、多功能的社會動員和服務網絡。

    公共管理新課題：政府與非政府組織的關系

　　隨著非政府組織的發展，政府和非政府組織的關系問題成為現代公共管理的核心課題之一。

　　英國是處理政府與非政府組織關系比較成功的國家。在英國，各類非政府組織有近20萬家，其中有18萬家在英國慈善委員會進行登記注冊。慈善委員會是英國統一負責各類非政府組織登記注冊和監督管理的國家監管機關，享有執法權和包括制定相關法規等部分立法權。非政府組織在慈善委員會進行登記注冊的好處，首先是能夠得到政府每年提供的總額達33億英鎊的資金支持，它們占到全英非政府組織年度運作經費的約30％；其次，英國對待開展慈善活動的非政府組織實行減免稅和退稅制度，每年因減免稅和退稅優惠的稅收總額高達30億英鎊；第三，非政府組織經過登記注冊成為政府認可的慈善組織，能夠有更高的公信力，可以從社會募集大量的慈善捐款，其年度募款總額，也達到30多億英鎊。

　　為了促進政府和非政府組織的合作，英國政府和各類慈善組織之間簽訂了“政府與非政府組織合作框架協議”，其中詳細規定了政府對待非政府組織的態度、原則、義務，以及雙方合作的基本框架和內容。另一方面，慈善委員會作為統一監管機關，承擔監管慈善組織的職責。該委員會集中力量監管規模和影響最大的400家組織（其年度運作經費占全國慈善組織總額的43％）；并對規模和影響較大的2萬家（含上述400家，占全國慈善組織運營經費總額的91％）的組織進行較為嚴格的定期審計和檢查；對于數量眾多但規模和影響有限的16萬家組織（大約占總數的90％，資金規模的9％），則采取例行的年度申報審計的方式，委托專門的審計等中介機構進行監管。這種“抓大放小”的監管原則起到了很好的效果，使得英國成為世界上政府與非政府組織合作最為成功、公益腐敗最少的國家。

　　與英國相比，日本在處理政府與非政府組織的關系問題上有過一段曲折教訓。戰后日本長期奉行國家主導的經濟建設和社會發展理念，雖然早在20世紀60年代就出現了不少致力于社會公益事務的非政府組織，但它們在日本國內難有生存發展的空間，只好在國外開展活動。這使得各種社會事務集中在政府系統手中，一旦發生突發事件使國家機器出現故障，就會造成極大的社會危機。

　　1995年，日本突發阪神大地震，整個國家機器近于癱瘓，理應由國家承擔的救災救濟工作陷入混亂，由于應急救援系統失靈而錯失最佳救援的時機，致使數以千計的生命被斷送。與此形成鮮明對照的是：在地震災區，成千上萬的志愿者自發組織起來，成立了各種開展緊急救援、慈善救濟、災民互助等活動的草根非政府組織，發揮了意想不到的作用。這個事件促使日本社會進行深刻反思，開始走上政府和非政府組織之間合作的探索之路。1998年日本頒布了《特定非營利事業促進法》（簡稱“NPO法”），大幅度降低各種非政府組織獲得法人地位的門檻。近年來日本各級政府都開始設立用于資助非政府組織的各種公益基金，努力構建政府對非政府組織的支持體系。