隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們的環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)，由此激發(fā)了在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域規(guī)模巨大的環(huán)保投資需求，而以往的運(yùn)作模式所存在的優(yōu)良資產(chǎn)少、現(xiàn)金流量小、融資能力不強(qiáng)、融資渠道單一、監(jiān)管能力弱以及公共服務(wù)差等問(wèn)題日益凸顯。在這樣的情況下，如何才能引入社會(huì)資本的“活水”，提高環(huán)保投資的規(guī)模和效率呢?目前大熱的PPP模式是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。

缺口：環(huán)保投資總量不足

客觀地講，從20世紀(jì)80年代初至今，我國(guó)環(huán)保投資總量呈現(xiàn)穩(wěn)定的上升趨勢(shì)。尤其是最近幾年，環(huán)保投資有了迅猛發(fā)展，像“十二五”期間，環(huán)保投資額達(dá)到3.4萬(wàn)億元，比“十一五”期間增長(zhǎng)了62%。“十三五”期間，全國(guó)環(huán)保投入更預(yù)計(jì)將增加到每年2萬(wàn)億元左右，社會(huì)環(huán)保總投資有望超過(guò)17萬(wàn)億元。

盡管如此，相比于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)環(huán)保投資仍處于較低的水平。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中環(huán)保投資占GDP的比重達(dá)到1%~1.5%時(shí)，才能基本控制環(huán)境污染，阻止環(huán)境惡化;提高到2%~3%時(shí)，才能真正改善環(huán)境。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家基本都在2%以上，比如美國(guó)2000年的時(shí)候就已經(jīng)達(dá)到2.6%，日本在上世紀(jì)80年代末期達(dá)到3.4%，而歐盟則一直維持在2%以上。而我國(guó)至今，環(huán)保投資占GDP總量的百分比最高都僅在1.5%左右浮動(dòng)。

造成環(huán)保投資總量不足的原因有很多，但其中重要的一點(diǎn)就是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)投資結(jié)構(gòu)不合理，投資渠道過(guò)于單一。回顧來(lái)看，以往我國(guó)大多數(shù)的環(huán)保工程項(xiàng)目的投融資主要依靠政府的財(cái)政撥款，銀行貸款、外資、國(guó)債等為輔助融資渠道，而由于受到諸多約束而進(jìn)展緩慢。此外，我國(guó)環(huán)保工程的投資重點(diǎn)在工業(yè)污染防治領(lǐng)域，而對(duì)于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨區(qū)域環(huán)境綜合整治、中小企業(yè)污染防治方面投資甚小。

趨勢(shì)：PPP模式水到渠成

環(huán)保投資缺口巨大，僅靠政府顯然是不夠的，需要更多的社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)。但也應(yīng)看到，環(huán)保工程項(xiàng)目大多公益性比較強(qiáng)，回報(bào)率相對(duì)較低，企業(yè)投資意愿不強(qiáng)。在這樣的情況下，適時(shí)推進(jìn)PPP模式，吸納民間資本投入環(huán)保領(lǐng)域，似乎是水到渠成。

理論上講，PPP模式是為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，公共機(jī)構(gòu)與私營(yíng)部門之間以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，達(dá)成的共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)的伙伴式合作模式。具體來(lái)看，PPP模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

此外，還值得注意的是，以前的BOT、EPC(Engineering-Procure-ment-Construction，即“設(shè)計(jì)—采購(gòu)—建設(shè)”)等，在某種意義上，屬于PPP的具體運(yùn)作模式。但相比而言，本輪PPP也存在著一些鮮明的特點(diǎn)：一是資金方面，傳統(tǒng)BOT項(xiàng)目的資本投入大多來(lái)自社會(huì)資本，而PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源多元化，可能來(lái)自政府、社會(huì)資本合資。二是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方面，傳統(tǒng)BOT項(xiàng)目前期由政府規(guī)劃設(shè)計(jì)、后期由社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營(yíng)，前后期銜接不夠?qū)е略O(shè)計(jì)不夠優(yōu)化和運(yùn)營(yíng)效率低下;另一種常見(jiàn)的EPC模式則使政府無(wú)法對(duì)項(xiàng)目全程控制，總承包方對(duì)項(xiàng)目所有環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)，承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn);而PPP模式則是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

正因如此，近年來(lái)國(guó)家大力推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，出臺(tái)了一系列的政策措施。早在2013年，就發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。而環(huán)保部正在研究制定政府向社會(huì)購(gòu)買環(huán)保服務(wù)相關(guān)政策，重點(diǎn)方向?qū)ㄎ?a href='http://www.717909.com/sell-list/16.html' target='_blank' >水處理、垃圾無(wú)害化處理、環(huán)境監(jiān)測(cè)能力和保障水源地安全等服務(wù)業(yè)。

而前不久，住建部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)狻⒐帷⑽鬯?a href='http://www.717909.com/sell-list/25.html' target='_blank' >垃圾處理行業(yè)的意見(jiàn)》，明確了民間資本可通過(guò)參與PPP項(xiàng)目、國(guó)有企業(yè)改制重組、獨(dú)資合資等直接投資方式、股權(quán)認(rèn)購(gòu)、產(chǎn)業(yè)投資基金等多種渠道進(jìn)入包括環(huán)保在內(nèi)的諸多領(lǐng)域。同時(shí)，還提出要加大對(duì)民間資本的信貸支持力度，以及對(duì)污水和垃圾處理等企業(yè)提供參與電力直接交易的支持，以降低企業(yè)用電成本。

另外，根據(jù)分工，PPP領(lǐng)域劃分為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大類，分別由國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。不久前，國(guó)家發(fā)展改革委向社會(huì)公開(kāi)推介傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目1233個(gè)，其中環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目23個(gè)，投資307.55億元;而財(cái)政部等20部門10月13日印發(fā)《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》中，市政工程與生態(tài)環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量占項(xiàng)目總量百分比達(dá)到了52%。

綜上所述，環(huán)保領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式已成趨勢(shì)。

關(guān)注：環(huán)保領(lǐng)域PPP三難點(diǎn)

PPP模式雖然在其他一些領(lǐng)域已較為成熟，相關(guān)機(jī)制也較為清晰，但是在環(huán)保領(lǐng)域推進(jìn)PPP依然還需要解決一些問(wèn)題：

——缺乏很明確的收費(fèi)機(jī)制的問(wèn)題。舉例來(lái)說(shuō)，河道治理屬于基于效果的環(huán)境服務(wù)，治理效果如何評(píng)測(cè)、政府應(yīng)該怎么付費(fèi)、基于什么付費(fèi)等都是新的問(wèn)題。此外，還有一些公益性環(huán)保服務(wù)，比如建公園、濕地等，沒(méi)有現(xiàn)成的收費(fèi)機(jī)制，甚至連效果評(píng)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)和體系可能都沒(méi)有，在此情況下，環(huán)保PPP中顯出了政策配套上的一些缺失。

——收款難的問(wèn)題。全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)、博天環(huán)境集團(tuán)董事長(zhǎng)趙笠鈞就表示，從污水、垃圾處理等行業(yè)上市公司的情況看，應(yīng)收賬款平均占到收入的50%。這就需要企業(yè)在做PPP時(shí)做到“選得對(duì)，管得嚴(yán)，做得好”。

具體來(lái)說(shuō)，“選得對(duì)”，就是要為對(duì)的客戶服務(wù)，所謂對(duì)的客戶，就是真正愿意為環(huán)保花錢的對(duì)象;“管得嚴(yán)”，是指一旦跟客戶簽訂了合同，就要嚴(yán)格履行;“做得好”，就是交付給客戶的成果品質(zhì)要好。

——落地慢的問(wèn)題。比如，PPP模式應(yīng)用于海綿城市建設(shè)，從技術(shù)理念上就比較新，但很多地方反映落地難，因?yàn)樯婕暗胶枚鄬徟h(huán)節(jié)等諸多問(wèn)題。