節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)，一般是指為企業(yè)和項目在節(jié)能等方面提供綜合服務、多重支持以及各類解決方案的產(chǎn)業(yè)，可以將其統(tǒng)稱為節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)。工業(yè)節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)，一般是指為工業(yè)企業(yè)和項目在節(jié)能等方面提供綜合服務、多重支持以及各類解決方案的產(chǎn)業(yè)，可以將其統(tǒng)稱為工業(yè)節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)。之所以稱之為產(chǎn)業(yè)，至少其是有了一定的規(guī)模，而不是小打小鬧。2010年9月，國務院確定了七大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，其中節(jié)將能環(huán)保置于七大戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)之首。節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)是節(jié)能產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，也是其最有發(fā)展?jié)摿Φ闹攸c內(nèi)容之一。積極發(fā)展節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)，是利用市場機制促進節(jié)能減排、減緩溫室氣體排放的有力措施，是培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、形成新的經(jīng)濟增長點的迫切要求和建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會、建設美麗中國的迫切需要。這是工業(yè)和信息化部門一項十分重要的工作。但多年來在工業(yè)節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的一些問題和法律風險，需要引起高度關注。

天津大學法學院院長 孫佑海

一、工業(yè)節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快但問題不少

國家依法支持工業(yè)節(jié)能和工業(yè)節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。《中華人民共和國節(jié)約能源法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議于2007年10月28日修訂通過，自2008年4月1日起施行。在這部法律的第三章，專門規(guī)定“合理使用與節(jié)約能源”問題，并且在其中的第二節(jié)專門又對工業(yè)節(jié)能問題作了法律規(guī)范。在第四章規(guī)定了“節(jié)能技術進步”，第五章規(guī)定了“激勵措施”，在第六章規(guī)定了“法律責任”。七年來，各地各部門和廣大工業(yè)企業(yè)貫徹節(jié)能法，加之自上世紀90年代末引進合同能源管理機制以來的制度效應，我國這個階段的節(jié)能工作取得了巨大的成就，我國節(jié)能服務市場已經(jīng)形成了一定規(guī)模。截至2013年底，全國從事節(jié)能服務業(yè)務的企業(yè)共4852家，產(chǎn)值超過2000億元人民幣。

節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)在發(fā)展的同時，我們更要高度重視其發(fā)展中存在的問題。

一是，從企業(yè)規(guī)模來看，絕大多數(shù)的節(jié)能服務企業(yè)都是中小企業(yè)。目前的節(jié)能服務企業(yè)，產(chǎn)值超過1億元的總共只有100多家。從服務領域來看，雖然我國節(jié)能服務業(yè)服務范圍已擴展到工業(yè)、建筑、交通、公共機構等多個領域，但具體到業(yè)務數(shù)據(jù)，工業(yè)項目進占據(jù)節(jié)能服務領域的七成，建筑相關項目占到三成。即使是工業(yè)領域和商業(yè)建筑領域的節(jié)能企業(yè)的發(fā)展數(shù)量和規(guī)模，都存在“虛報”等問題。表面看似巨大的市場空間，在節(jié)能服務企業(yè)實際落地時發(fā)現(xiàn)其存在很多的風險和問題。

二是，節(jié)能所減下來的能源消耗并不是那么顯著。我國工業(yè)企業(yè)面臨巨大的節(jié)能減排壓力，應對氣候變化必須繼續(xù)提高工業(yè)領域的節(jié)能減排水平。冶金、建材、石化、電力等工業(yè)領域的節(jié)能需求是拉動節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)高速增長的主要動力。但是，在當前用能企業(yè)節(jié)能意識普遍不強，所下的功夫并不是那么大的情況下，節(jié)能所真正減下來的能源消耗并不那么顯著。每年政府有關部門在做節(jié)能成就報告的時候，往往將統(tǒng)計數(shù)據(jù)做得很漂亮，但在實際上，水分是很大的。此外，有些與工業(yè)節(jié)能關系密切行業(yè)的節(jié)能工作也存在嚴重的漏洞。例如，在我國大型公共建筑，其節(jié)能需求基本沒有打開，有些公共建筑項目如醫(yī)院、高校有成功案例，但沒有像商業(yè)樓宇那樣大面積鋪開。總之，節(jié)能潛力還是十分巨大的。

三是，工業(yè)企業(yè)一般不愿意把節(jié)能工作交給節(jié)能服務公司承擔。從實際情況看，工業(yè)企業(yè)本身的逐利行為使得其更偏于將節(jié)能需求內(nèi)部消化。以鋼鐵企業(yè)為例，盡管鋼鐵企業(yè)可以實現(xiàn)對節(jié)能項目的零投資，但是，它們往往就是自己完成，俗稱“肥水不流他人田”。實際上這樣做的結果，經(jīng)濟效益和環(huán)境效益是很低的。

四是，節(jié)能服務公司在經(jīng)營中存在不同程度的資金風險和法律風險。節(jié)能服務企業(yè)為工業(yè)企業(yè)提供合同能源管理等節(jié)能服務的過程中會遇到不同形態(tài)的風險，主要是因資金風險導致的法律風險。其一是業(yè)主企業(yè)管理體系制度不支持導致的資金風險，例如實施合同能源管理節(jié)約的能源實際上是生產(chǎn)成本，服務款應當從成本里支付，但是有些企業(yè)支付渠道沒有理順，節(jié)能服務公司投了項目款，卻沒辦法拿到錢;其二是某些業(yè)主企業(yè)惡意毀約導致的資金風險。有些節(jié)能服務公司與業(yè)主企業(yè)簽訂了一定比例的利潤分成合同，由于節(jié)能服務公司技術水平高，或者業(yè)主以前管理水平太差，節(jié)能量非常可觀，節(jié)能服務公司利潤高，業(yè)主企業(yè)出現(xiàn)“眼紅”的情況，導致半途撕毀合同;其三，業(yè)主企業(yè)經(jīng)營惡化導致的資金拖欠風險。例如，去年以來我國鋼鐵企業(yè)面臨產(chǎn)能過剩和近年受金融危機影響的利潤下滑、虧損、三角債等問題。這些問題使得節(jié)能服務公司會遇到違約和拖欠節(jié)能服務款等風險，導致節(jié)能服務企業(yè)所投入的資金回收難。

二、問題的成因分析

初步分析，主要有以下幾方面原因：

一是，節(jié)能服務公司的服務能力有待提升。工業(yè)領域大型、綜合性節(jié)能項目是節(jié)能服務公司最好的合同能源管理對象，但是，在面向工業(yè)企業(yè)的節(jié)能服務活動中，節(jié)能服務公司面臨的工業(yè)企業(yè)節(jié)能改造環(huán)節(jié)多、節(jié)能潛力大與目前節(jié)能服務公司規(guī)模小、能力弱的矛盾十分突出。以鋼鐵領域為例，鋼鐵領域的節(jié)能項目應當很多，涉及煉鐵、煉鋼、軋鋼和動力等領域，包括副產(chǎn)煤氣資源的回收利用，余熱余能資源的回收利用，泵與風機等設備節(jié)能等環(huán)節(jié)。但是，節(jié)能服務公司的技術單一、規(guī)模小，即使應用合同能源管理的機制開展鋼鐵企業(yè)的節(jié)能服務，解決的只是局部問題。對于全方位的技術問題，他們往往無能為力。

建筑節(jié)能綜合改造包括建筑外圍結構、機電設備系統(tǒng)、室內(nèi)環(huán)境調(diào)節(jié)裝置等多個環(huán)節(jié)，目前多數(shù)節(jié)能公司只能提供單一產(chǎn)品或一到兩項技術。在智能建筑集成商當中，到2013年只有38家企業(yè)通過了國家發(fā)改委的節(jié)能服務資質(zhì)審批。

二是，有些法律規(guī)定對節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是不利的。例如，工業(yè)節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)亟需法律的支持撐腰，但是當前的法律環(huán)境對工業(yè)節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)很不利。究其原因，是現(xiàn)行的節(jié)能法將工業(yè)節(jié)能的主管機關授權給了發(fā)展和改革委員會，而工業(yè)和信息化部門卻不是工業(yè)節(jié)能的主管機關。工業(yè)和信息化部門想幫助工業(yè)節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)但沒有法律的撐腰，而發(fā)展和改革委員會作為節(jié)能法的主管部門卻不想也沒有精力能力為工業(yè)節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)做些實實在在的工作。這種不合理的體制在一定程度上確實制約了工業(yè)節(jié)能和節(jié)能服務業(yè)的發(fā)展。總而言之，現(xiàn)行的法律對節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的支持力度，離實際需求是很不夠的。

三是，體制不順的問題十分突出。體制不順的問題，與上面所說的立法不合理是緊密相關，同宗同源的。但是，由于發(fā)展和改革委員會的勢力的強大，尚不知這種狀況何時能夠改變。

體制不順等問題，根源在于政府對節(jié)能和節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展重視的程度不夠，這是下一步要重點解決的大問題。

四是，工業(yè)節(jié)能服務領域的法治化任重道遠。長期以來我國對工業(yè)用能實施價格傾斜，加上主要用能行業(yè)多屬于周期性行業(yè)，企業(yè)效益受行業(yè)周期的影響遠大于能源成本影響。特別是現(xiàn)階段的法律法規(guī)不夠健全，尤其是違法行為得不到及時有力的追究，等于助長了資金拖欠等違法的行為。至于我們的同胞由于歷史和傳統(tǒng)上的原因，沒有養(yǎng)成依法辦事的習慣，缺少法治思維和法治方式，都對工業(yè)節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很不利。因此，我國在節(jié)能領域的法治化必然還要有十分漫長的路程要走下去。

三、對策建議

一是，要堅定發(fā)展節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的信心和決心。雖然有上述這樣那樣的問題，但節(jié)能服務業(yè)畢竟已經(jīng)越過示范推廣階段進入了市場形成的階段。在合同能源管理示范推廣階段，政府部門制定經(jīng)濟激勵政策的直接目的是要最求更大的節(jié)能量，而在合同能源管理市場形成階段，政府制定合同能源管理經(jīng)濟激勵政策的目的是在支持服務企業(yè)的同時，規(guī)范節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)，以保證合同能源管理市場的正常、高效、持續(xù)的運轉(zhuǎn)。例如，“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，計劃到2015年，力爭專業(yè)化節(jié)能服務公司發(fā)展到2000多家，其中年產(chǎn)值超過10億元的節(jié)能服務公司要達到約20家，節(jié)能服務業(yè)總產(chǎn)值突破3000億元，累計實現(xiàn)節(jié)能能力6000萬噸標準煤。截至2013年，數(shù)量目標早已突破2000多家。到2015年底，隨著國家對節(jié)能減排更加重視，發(fā)展的數(shù)量和質(zhì)量，必將會增加很多。明年，我國國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展將進入“十三五”規(guī)劃期間，隨著環(huán)境形勢的嚴峻，我國節(jié)能服務業(yè)必將有更大的發(fā)展。因此，我們一定要堅定發(fā)展工業(yè)節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的信心和決心。

二是，政府及其有關部門要給節(jié)能服務企業(yè)更大更有力的支持。 建議“十三五”期間的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，一方面要鼓勵大型重點用能單位利用自身技術優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，組建專業(yè)化節(jié)能服務公司;另一方面，要推動專門的節(jié)能服務公司通過兼并、聯(lián)合、重組等方式，實行規(guī)模化、品牌化、網(wǎng)絡化經(jīng)營。為了生存，建議融資能力差、技術較弱的中小型能源服務公司最好通過各種方式，如聯(lián)合、兼并、重組等方式，來整合行業(yè)內(nèi)的有用資源，實行優(yōu)勢互補，把自己的品牌做強、做大，實現(xiàn)規(guī)模化和品牌化的經(jīng)營。再進一步，在我國節(jié)能服務領域，將形成一批實力雄厚的大型節(jié)能服務公司。再者，要鼓勵節(jié)能服務公司加強技術研發(fā)、服務創(chuàng)新和人才培養(yǎng)，不斷提高綜合實力和市場競爭力。最后，在工業(yè)節(jié)能服務企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)階段，政府部門應當根據(jù)用能單位和能源服務公司自身的實力水平，設置有梯度的財政補貼和稅收優(yōu)惠政策，支持工業(yè)節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

三是，堅持法治原則保障工業(yè)節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)在法治軌道上健康運行。首先，要加快支持節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的立法工作。立法通常是指國家機關依照一定程序，制定反映國家和人民意志的行為規(guī)范的活動。法律具有規(guī)范性、公開性、長期穩(wěn)定性、權利義務一致性和極大的權威性等特征，強化節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)首先要加快相關的立法工作。2007年修改、2008年實施的《節(jié)約能源法》，雖然對支持工業(yè)節(jié)能有若干的規(guī)定，但是，與當前的形勢和需要相比，仍有很大的差距。尤其是工業(yè)節(jié)能的管理體制等問題，更是需要根據(jù)新的形勢進行調(diào)整。在這個基礎上，還要抓緊制定相關行政法規(guī)以及有關的國務院部門規(guī)章和地方性法規(guī)。其次，要強化節(jié)能領域的行政執(zhí)法工作。對于高耗能的企業(yè)，就要按照法律和行政法規(guī)的規(guī)定，該關停并轉(zhuǎn)的，就要采取果斷的措施。只有這樣，才能迎來節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的春天。最近我國灰霾嚴重，政府組織力量對高耗能高污染的行為進行集中執(zhí)法，這是必要的，也可以理解為是節(jié)能行政執(zhí)法的一種類型，對打擊違法行為有一定成效。但今后的節(jié)能行政執(zhí)法，還要向常態(tài)化的方向發(fā)展。例如，對高能耗企業(yè)可以考慮建立“黑名單”等制度。第三，要嚴格進行節(jié)能司法。我國社會主義司法制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是中國特色社會主義事業(yè)包括節(jié)能環(huán)保事業(yè)的司法保障。司法機關擔負著維護國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)、服務經(jīng)濟社會發(fā)展的神圣使命。當前，我國經(jīng)濟社會處于快速發(fā)展的關鍵階段，各種矛盾和問題集中出現(xiàn)，機遇和挑戰(zhàn)并存，司法工作在國家和社會生活中的地位、作用、影響更加凸顯。黨的十八大報告強調(diào)：“法治是治國理政的基本方式”。建設公正高效權威的社會主義司法制度是今后一個時期推進法治建設的重點。司法機關作為實施法律的專門力量，不僅自身應該嚴格依照法定權限、程序行使權力，保證公正司法;而且應該監(jiān)督包括能源領域行政機關依法用權，推進依法行政。建設公正高效權威的社會主義司法制度，既是全面推進依法治國的重要內(nèi)容，也是建設社會主義法治國家的重要保障。我們在解決節(jié)能領域的矛盾糾紛時，一定要按照法定的程序進行。既要堅守實體正義，也要保障程序正義。那種政府想怎么干就怎么干的非法治的思維和方式，是萬萬要不得的。作為國家的司法機關，一定要把守好維護公平正義的最后一道防線。第四，全民都要遵守節(jié)能環(huán)保的法律規(guī)定。法治意識是人們對法律發(fā)自內(nèi)心的認可、崇尚、遵守和服從。習近平同志指出，法律要發(fā)生作用，首先全社會要信仰法律。如果一個社會大多數(shù)人對法律沒有信任感，認為靠法律解決不了問題，那就不可能建成法治社會。因此，一定要引導全社會樹立法治意識，使人們發(fā)自內(nèi)心地對憲法和法律信仰與崇敬，把法律規(guī)定內(nèi)化為行為準則，積極主動地遵守憲法和法律。只有這樣，才能為全面推進依法治國奠定堅實的社會基礎。推動全社會樹立法治意識，首先必須加強社會成員道德建設，使法治成為人們尤其是企業(yè)家的道德追求。法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。習近平同志多次強調(diào)，要堅持依法治國和以德治國相結合，把法治建設和道德建設緊密結合起來，把他律與自律緊密結合起來，做到法治與德治相輔相成、相互促進。在節(jié)能環(huán)保領域，我們要通過加強環(huán)境倫理和生態(tài)文明教育，充分發(fā)揮道德教化對節(jié)能的引導作用，用人類文明優(yōu)秀成果滋養(yǎng)能源利用的空間，為節(jié)能環(huán)保法律的全面實施奠定堅實的道德基礎。作為節(jié)能服務的公司，也要有強烈的責任和使命感，用自己的實際行動，做節(jié)能領域的道德先鋒。

四是，建立和發(fā)展節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。最近，工業(yè)和信息化部組織建立節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，這是重要的改革措施。節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，可以充分發(fā)揮各聯(lián)盟成員的作用，向政府有關部門提出政策和立法等建議，還可以互相交流守法、用法以及同違法行為做斗爭等經(jīng)驗。聯(lián)盟一定要堅持下去，并在實踐中不斷發(fā)展完善。

簡要的結論：當下，雖然在工業(yè)節(jié)能服務領域，還存在這樣和那樣的問題，但我認為這都是前進中的問題，對解決這些問題應當有足夠的信心。我們要堅定不移地堅持黨的十八大提出的“五位一體”總體格局，堅持十八屆三中、四中全會提出的改革措施，堅持十八屆五中全會提出的“綠色發(fā)展”等五大新理念，全力進行節(jié)能環(huán)保領域的科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，讓工業(yè)節(jié)能和節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)在法治的軌道上健康運行，確保國家提出的各項節(jié)能環(huán)保的指標如期實現(xiàn)。

(本文在寫作中參閱了《中國節(jié)能》2014年第4期等有關文獻，特此致謝)

2015年12月23日