環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度（以下簡稱環(huán)評(píng)）改革再起步。

在近日召開的全國環(huán)保系統(tǒng)政府信息公開工作會(huì)議上，環(huán)保部部長周生賢公開表示，環(huán)評(píng)作為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系最為緊密的環(huán)境管理制度，其體制機(jī)制亟須完善。

他進(jìn)一步指出，環(huán)評(píng)改革的基本思路是，依法依規(guī)嚴(yán)格環(huán)評(píng)，加大信息公開和公眾參與力度，不斷改進(jìn)環(huán)評(píng)報(bào)告書審批決策體系，不斷完善環(huán)評(píng)各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范，強(qiáng)化環(huán)評(píng)職能、機(jī)構(gòu)、編制建設(shè)。

為此環(huán)保部將采取多種有力的改革措施，其中包括推動(dòng)修訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)評(píng)法》），實(shí)行環(huán)評(píng)受理、審批和驗(yàn)收全過程三公開，2015年環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)全部完成脫鉤改制，并開展專項(xiàng)執(zhí)法檢查。

“上述改革措施如果能夠真實(shí)落實(shí)，將對(duì)完善環(huán)評(píng)制度起到非常關(guān)鍵的作用。”一位地方環(huán)保廳官員對(duì)本報(bào)記者指出，同時(shí)環(huán)評(píng)改革的一個(gè)難題，即未批先建問題非常突出，希望在未來的《環(huán)評(píng)法》修訂中對(duì)此加大處罰力度。

未批先建的法律急待修訂

周生賢表示，將推動(dòng)修訂《環(huán)評(píng)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境損益分析，研究建立環(huán)境保護(hù)成本合理分?jǐn)倷C(jī)制。

“《環(huán)評(píng)法》從2003年出臺(tái)頒布并實(shí)施，至今已有近十年，對(duì)從源頭控制污染起到了非常好的作用，但由于對(duì)未批先建項(xiàng)目缺少實(shí)質(zhì)性的約束，讓環(huán)保部門飽受責(zé)罵，但實(shí)際上問題不在于環(huán)保部門，而在于《環(huán)評(píng)法》第31條是一條惡法。”前述地方環(huán)保廳官員對(duì)本報(bào)記者指出。

根據(jù)《環(huán)評(píng)法》第31條，對(duì)未批先建情形，由環(huán)保部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款。

“依據(jù)上述規(guī)定，未批先建的企業(yè)回旋余地很大，只要限期補(bǔ)辦了，環(huán)保部門還不能對(duì)其進(jìn)行罰款，《環(huán)評(píng)法》有何威懾力可言？”環(huán)保部的一位官員分析稱，“31條”應(yīng)修改為限期補(bǔ)辦，并可予以罰款。

該官員進(jìn)一步指出，按照目前罰款上限不過20萬的規(guī)定，對(duì)很多央企、國企動(dòng)輒上億甚至幾十億的項(xiàng)目來說，先批后建要影響進(jìn)度和工期，未批先建最多才罰20萬，還真不如先開工再說，這實(shí)際在變相鼓勵(lì)企業(yè)未批先建。

這一條款的危害不限于此。前述地方環(huán)保廳官員認(rèn)為“31條”中的“補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)”中暗藏玄機(jī)，“如果在補(bǔ)辦環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目根本不能、不應(yīng)上馬時(shí)，環(huán)保部門能否真正否決這些項(xiàng)目，無論項(xiàng)目大小？”“實(shí)際上很難，這暗示企業(yè)可以先上車，后買票”，環(huán)評(píng)制度的預(yù)防作用蕩然無存。

對(duì)此，業(yè)界一直呼吁盡快修訂第31條。中國政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授、曾參與環(huán)境評(píng)價(jià)法起草的王燦發(fā)表示，建議在修法時(shí)明確規(guī)定，對(duì)于未批先建的項(xiàng)目，即使補(bǔ)辦了環(huán)評(píng)手續(xù)，如果該項(xiàng)目違反有關(guān)法律法規(guī)或者政府規(guī)劃，環(huán)保部門也不應(yīng)該批準(zhǔn)其環(huán)評(píng)報(bào)告。

同時(shí)，前述環(huán)保部官員建議，由于第31條的罰款上限太低，企業(yè)“不放在眼里”，應(yīng)提高罰款的額度，一種方法是直接提高上限，另一種辦法是根據(jù)項(xiàng)目投資額的一定比例來確定罰款，“罰款不是目的，目的在于督促企業(yè)在環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)守法”。

環(huán)評(píng)受理、審批和驗(yàn)收三公開

周生賢在談到環(huán)評(píng)信息公開時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)將修訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），細(xì)化和規(guī)范公眾參與的內(nèi)容和程序，創(chuàng)新公眾參與的組織形式，擴(kuò)大參與范圍和有效性。

《暫行辦法》制訂于2006年，不少內(nèi)容已經(jīng)不能滿足形勢(shì)的需要。在前述地方環(huán)保廳官員看來，環(huán)境信息的公開是公眾參與環(huán)評(píng)的前提，可是根據(jù)《暫行辦法》，公眾無論是參與規(guī)劃環(huán)評(píng)，還是參與項(xiàng)目環(huán)評(píng)，規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和項(xiàng)目的建設(shè)單位在報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書前，只需公布環(huán)評(píng)報(bào)告的部分信息，“可以而不是必須”將環(huán)評(píng)報(bào)告簡本予以公開。

同時(shí)，由于《暫行辦法》缺少有效的程序規(guī)定和制度保障，沒有公眾參與的具體規(guī)定和具體的實(shí)施程序，導(dǎo)致公眾的參與存在一定的盲目性和隨意性。